El contexto global de la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico ante el cambio climático

En el año 3800 a.C., la ciudad de Ur, en la antigua Mesopotamia, contaba con más de 80.000 habitantes. No tenemos evidencias de cómo se gestionaban las necesidades y la habitabilidad de semejante volumen de población en aquella época, pero podemos fácilmente imaginar que existiría una relación muy estrecha con la naturaleza. Y es que desde Hipodamo de Mileto (498 a 408 a.C.), considerado el padre del urbanismo¹, hasta la nueva Bauhauss² que promueve la dimensión arquitectónica y su valor para mejorar la calidad de vida urbana, la historia de las ciudades es la historia de la relación del ser humano con su entorno, bien es cierto que no siempre con éxito.

En la actualidad, alrededor del 56% de la población mundial, unos 4400 millones de habitantes, vive en ciudades. Se espera que esta tendencia continúe, ya que la población urbana aumentará a más del doble para 2050, momento en el cual casi el 70% de la población habitará en ciudades³. En este escenario de crecimiento demográfico, en ocasiones con escasa disponibilidad de suelo y presupuestos municipales limitados, son cada vez más complejos los desafíos a los que han de enfrentarse las ciudades: la gestión del suelo, los residuos y la energía, la disponibilidad y mejora de la calidad del agua y del aire, la reducción de la contaminación acústica, la gestión de la movilidad, la creación de oportunidades económicas y puestos de trabajo, la puesta en valor de espacios baldíos, la agricultura urbana. Todo ello encaminado a la promoción de la salud y el bienestar de una sociedad cada vez más inclusiva, justa y equitativa, que se enfrenta a una necesidad más apremiante de adaptación y resistencia a los efectos del cambio climático⁴.

El Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC), ya en su Quinto Informe de Evaluación en el año 2014⁵ y ahora en su Sexto Informe de Evaluación en el año 2022⁶, reafirma la realidad incuestionable del cambio climático. Este fenómeno está vinculado al aumento de la temperatura media de la Tierra derivado de las emisiones de CO₂ y gases de efecto invernadero (GEI) desde la era industrial. Este incremento conlleva cambios progresivos en variables climáticas como los regímenes de precipitación, las temperaturas medias, y el aumento del nivel del mar. Además, se observa una mayor frecuencia y severidad de los eventos extremos como inundaciones, olas de calor, tormentas, así como la aparición de nuevas amenazas y riesgos, los cuales varían según la región geográfica.

Ante esta contundente conclusión, en el año 2015 se firma el Acuerdo de Paris, un tratado internacional multilateral jurídicamente vinculante, adoptado por 196 países de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), que entra en vigor en el año 2016, para mantener el planeta por debajo de los 2ºC⁷ con esfuerzos para lograr los 1.5ºC en comparación con los niveles preindustriales, para evitar un punto de no retorno en el cambio del comportamiento del clima.

Esto significa que para mantener al planeta por debajo de los 2º C deberían reducirse las emisiones de CO₂ y GEI en el año 2075 y para mantenerlo por debajo de 1,5º C, deberían reducirse a cero en el año 2050 (fig. 1).⁸

Con importantes diferencias entre 1,5 y 2ºC, pues de acuerdo con los escenarios del Sexto Informe de Evaluación del IPCC que describen futuros de desarrollo socioeconómico alternativos (SPP), se duplica la disminución del recurso hídrico y la población expuesta a olas de calor⁹ (fig. 2¹⁰).

El Sexto Informe de Evaluación del IPCC concluye además que, incluso si existiera la voluntad de los poderes económicos y políticos de parar de inmediato todas las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) causantes del incremento de la temperatura global y la contaminación, existen daños de gran magnitud en el funcionamiento del clima que generan impactos que ya se consideran en muchos casos irreversibles e irreparables, como son el deshielo de los casquetes polares y la consecuente subida del nivel del mar.

La mitigación, entendida como la intervención humana para reducir las fuentes de emisión o mejorar los sumideros de GEI es, por tanto, imprescindible, pero insuficiente, y la adaptación, como el proceso de ajuste de nuestros sistemas socio-ecológicos al clima actual o esperado y a sus efectos, se convierte en inevitable¹¹.

Importancia de la escala local

La mitigación requiere por una parte una transición del modelo energético y productivo, que implica un esfuerzo de los poderes públicos y de todos los actores sociales a escala global en un contexto de conflicto geopolítico evidente entre bloques de occidente encabezado por los EE. UU. y el bloque de oriente encabezado por China. La mitigación también requiere una transición del modelo social, de los patrones de comportamiento y consumo, de hábitos de demanda de bienes y servicios. Esta transición social ha de hacerse además de forma justa y equitativa, apelando a introducir el cambio climático en la conciencia social e individual a escala global. Existe en este punto una resistencia al cambio de aquellos que no quieren renunciar al desarrollo, como puede ser el caso de los países emergentes¹².

Ante la urgencia de acción para frenar el cambio climático, y a pesar de los esfuerzos imprescindibles a nivel global con acuerdos internacionales de gran envergadura, hay determinadas decisiones y acciones que pueden y deben realizarse desde lo local. Los entornos urbanos, como sistemas socio-ecológicos complejos, son corresponsables de gran parte de las emisiones de GEI. Por lo tanto, por lo que los esfuerzos en mitigación desde la escala local son ya un hecho fomentado a partir de iniciativas como el Pacto Global de Alcaldes y Alcaldesas para el Clima y la Energía¹³, el Pacto Verde Europeo, paquete de iniciativas políticas cuyo objetivo es situar a la Unión Europea en el camino hacia una transición ecológica, con el objetivo último de alcanzar la neutralidad climática de aquí a 2050¹⁴ y la iniciativa Europa de Misión de Ciudades que tiene por objetivo la neutralidad climática de 100 ciudades de Europa en 2030¹⁵.

Por otra parte, los procesos de artificialización, industrialización y la superación de la capacidad de acogida en muchas zonas y la consiguiente generación de espacios degradados hace que las ciudades sean sistemas vulnerables, con una población e infraestructuras expuestas a impactos que crece a veces más que la propia amenaza¹⁶. Por tanto, se convierten en receptores de los impactos climáticos, habitualmente adversos, en forma de sequías, inundaciones o estrés térmico derivado de la intensificación del efecto de isla de calor, por ejemplo, lo que puede ocasionar daños medioambientales, económicos y sociales, incluyendo afecciones a la salud, daños a viviendas e infraestructuras, pérdida de negocios o merma de productividad entre otros. Ante esta coyuntura, es clave que la gestión y el desarrollo urbano integren de forma efectiva la mitigación y adaptación al cambio climático¹⁷.

El factor tiempo en la acción climática es determinante no solo en lo relativo a la reducción de emisiones, sino también en lo que respecta a la adaptación como queda patente en la iniciativa Europea de Misión de Adaptación al cambio climático. Esta iniciativa tiene como objetivo apoyar al menos a 150 regiones y comunidades europeas para que sean resistentes al cambio climático de aquí a 2030. Por una parte, porque la anticipación a los riesgos permitirá evitar daños y reducir los costes de recuperación asociados, pero también porque cuanto más tardemos en actuar memos efectivos serán nuestros esfuerzos y el impacto de las medidas implementadas¹⁸.

Los municipios firmantes del Pacto de Alcaldes y Alcaldesas se enfrentan hoy en día al reto de mejorar sus Planes de Acción para la Energía Sostenible (PAES), que se centran en la reducción de emisiones, y convertirlos en Planes de Acción para el Clima y la Energía Sostenible (PACES), integrando medidas de adaptación. Y es que la tendencia camina hoy hacia la coordinación de esfuerzos para una lucha más eficiente al cambio climático y la integración de la adaptación y la mitigación con políticas públicas más maduras como son la planificación territorial y urbanística, que cuentan con un gran potencial por su clara vocación de articular en cada territorio el despliegue coordinado de otras políticas sectoriales y la actuación de agentes privados¹⁹ para avanzar hacia un modelo territorial adaptado y más resiliente²⁰.

Este potencial se ve además reforzado a nivel estatal por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética²¹ de España. En su disposición final cuarta, esta ley modifica el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, incorporando la necesidad de considerar los riesgos derivados del cambio climático en la ordenación de usos del suelo.

Adaptación al cambio climático desde el planeamiento urbanístico

La adaptación al cambio climático, en el contexto del planeamiento urbanístico, implica la implementación de ajustes en sistemas humanos y naturales con el propósito de hacer frente a estímulos climáticos actuales o proyectados, así como para afrontar, evitar o moderar sus impactos. Este proceso busca reducir la exposición y sensibilidad de la población, infraestructuras y actividades económicas a las amenazas climáticas, con el objetivo de minimizar los impactos y daños asociados.

Para enfrentarse a los riesgos asociados al cambio climático un primer paso necesario es analizar cómo puede variar el clima en el territorio, qué zonas pueden verse afectadas por esa variabilidad climática y en qué grado, y cuáles son los mecanismos del municipio para responder a la posible afección y adaptarse a los cambios.

De acuerdo con el glosario de términos del IPCC, el riesgo se entiende como una función de los siguientes componentes (fig. 3²²):

• Amenazas climáticas: se entienden como tendencias o eventos climáticos que pueden causar la pérdida de vidas, lesiones o afecciones a la salud, daños o pérdida de bienes, infraestructuras, medios de vida, servicios prestados y recursos ambientales.
• Exposición: presencia de personas, medios de vida, especies o ecosistemas, servicios ambientales y recursos, infraestructuras, activos económicos, sociales, y/o culturales en lugares que podrían verse afectados de manera adversa por un evento.

Vulnerabilidad que se evalúa en función de:

• Sensibilidad: grado en el que se ve afectado un sistema o especie, negativa o positivamente, por la variabilidad o cambio climático. El efecto puede ser directo (por ejemplo, un cambio en el rendimiento del cultivo en respuesta a un cambio en la media, rango, o la variabilidad de la temperatura) o indirecto (por ejemplo, daños causados por un aumento en la frecuencia de inundaciones costeras debido al aumento del nivel del mar).
• Capacidad adaptativa: capacidad de los sistemas, instituciones, seres humanos y otros organismos para adaptarse a los cambios potenciales, aprovechar las oportunidades o responder a sus consecuencias.

La adaptación se manifiesta mediante la implementación de acciones que buscan, en primera instancia, reducir la exposición y sensibilidad de los elementos vulnerables ante las amenazas climáticas. Esto implica la formulación de políticas y acciones destinadas a evitar o reducir los riesgos asociados con eventos climáticos extremos, así como a minimizar los impactos adversos sobre la población, infraestructuras y actividades económicas.

La ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico desempeñan un papel crucial en este proceso de adaptación. Las administraciones locales, al contar con estructuras, políticas públicas y competencias específicas, son actores fundamentales en la implementación de medidas adaptativas. La capacidad de estas administraciones para integrar consideraciones climáticas en sus estrategias de planificación y desarrollo urbano resulta determinante para el éxito de las iniciativas de adaptación.

En un contexto transfronterizo, la gobernanza adquiere una importancia aún mayor. La colaboración y coordinación entre distintas jurisdicciones son esenciales para abordar de manera efectiva los desafíos relacionados con el cambio climático. La integración de enfoques transfronterizos en la planificación urbanística contribuye a la resiliencia y sostenibilidad a largo plazo de las comunidades, asegurando una respuesta eficaz y coordinada frente a los impactos climáticos.

En este sentido, la adopción de estrategias basadas en la ciencia y la evidencia se presenta como un imperativo para garantizar la efectividad y eficacia de las medidas de adaptación al cambio climático en el ámbito del planeamiento urbanístico.

Distintas aproximaciones de adaptación al cambio climático

Según los informes del IPCC de 2014²³ y 2022²⁴, las estrategias de adaptación se clasifican en tres categorías fundamentales: estructurales, institucionales y sociales.

Las medidas estructurales abarcan intervenciones de ingeniería, enfoques basados en la naturaleza, la aplicación de tecnologías específicas y la utilización de ecosistemas y sus servicios para atender las demandas de adaptación. Por otro lado, las medidas institucionales recurren a instrumentos económicos, legislación, regulaciones, políticas gubernamentales y programas para promover el desarrollo sostenible. Por último, las medidas sociales involucran estrategias educativas, informativas y de comportamiento con el propósito de fortalecer comunidades resilientes.

Las medidas físicas o estructurales comprenden soluciones de ingeniería, como la protección costera o el fortalecimiento de estructuras, la aplicación de tecnologías, como sistemas de alerta temprana, la implementación de opciones basadas en la naturaleza, como la restauración ecológica de humedales costeros, y la prestación de servicios, como los relacionados con agua y saneamiento a nivel municipal.

En cuanto a las medidas de tipo institucional, estas abarcan acciones económicas, como incentivos financieros para la adaptación, la promulgación de leyes y reglamentos, como normativas para la evacuación eficiente de ciudadanos, regulaciones de zonificación y planificación, así como políticas y programas gubernamentales, como planes sectoriales.

Las medidas de tipo social o sociocultural están dirigidas a proporcionar conocimiento mejorado para facilitar la gestión de la adaptación. Esta categoría incluye servicios educativos, como campañas de concientización e integración en la educación, mejoras en estrategias informativas, como esquemas o mapas de peligros y vulnerabilidades, servicios de alerta temprana, así como medidas que implican modificaciones en costumbres y comportamientos, como la diversificación de medios de subsistencia.

La combinación de estas medidas permite abordar de manera más efectiva los riesgos, reduciendo la exposición y vulnerabilidad, y aumentando la capacidad de respuesta. Por ejemplo, se puede desincentivar el desarrollo en áreas de alto riesgo, abordar vulnerabilidades sociales existentes, realizar obras de ingeniería para proteger entornos urbanos y restaurar humedales costeros, entre otras acciones. Las medidas sociales e institucionales pueden considerarse como mecanismos transversales que facilitan la implementación de las medidas estructurales. Casi todos las amenazas y riesgos tienen respuesta a partir de una combinación de medidas (fig. 4²⁵).

La Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española²⁶, divide las medidas de adaptación estructural en tres grandes grupos dependiendo de su respuesta de adaptación:

• Protección: tienen como fin último reducir la peligrosidad y/o exposición del sistema socioeconómico o natural.
• Acomodación: mantienen los elementos en riesgo potencial en las zonas afectadas priorizando la reducción de la vulnerabilidad a través de la modificación de usos del suelo, la introducción de normativa específica, entre otros.
• Retroceso: se basan en la relocalización planificada de infraestructuras y/o equipamientos situados en las zonas susceptibles a zonas con una baja exposición a los riesgos.

La adaptación al cambio climático es compatible con la práctica urbanística (la adaptación necesita el urbanismo y el urbanismo no puede obviar la necesidad de adaptación)

La adaptación al cambio climático se relaciona de manera inherente con la práctica urbanística, ya que requiere de la incorporación de consideraciones urbanísticas y, a su vez, la planificación urbana no puede obviar la imperiosa necesidad de adaptación frente a los desafíos climáticos. Es esencial un cambio de paradigma en la consideración del cambio climático en el ámbito del urbanismo hacia una integración más robusta de la resiliencia climática en todas las fases de la planificación.

La incorporación de la perspectiva de cambio climático en el planeamiento, tanto desde el ámbito de la planificación general estructural como de la planificación de desarrollo, no solo enfatiza la identificación y reducción de riesgos, sino que también procura avanzar hacia un desarrollo más sostenible y resiliente. La actitud proactiva, la anticipación de los riegos y la participación de todas las partes interesadas constituyen cimientos cruciales para abordar los retos emergentes y construir comunidades más seguras y sostenibles.

Desde el ámbito del planeamiento general estructural, la integración de la perspectiva climática asegura una gestión eficaz de los riesgos y vulnerabilidades, contribuyendo a la creación de entornos urbanos resilientes y adaptados a las condiciones cambiantes del entorno. Algunas de las opciones que ofrece el planeamiento estructural para integrar la perspectiva de adaptación al cambio climático son:

• El desarrollo de cartografía específica de vulnerabilidad y riesgo asociado al cambio climático: que implica la implementación de técnicas cartográficas avanzadas para la identificación y cuantificación precisa de áreas vulnerables y riesgos asociados.
• Regulación de usos: Establecimiento de normativas que regulen el uso del suelo de acuerdo con la cartografía de vulnerabilidad y riesgo, priorizando la seguridad y sostenibilidad.
• Clasificación y régimen urbanístico: de acuerdo con su uso previsto y aplicación de un régimen urbanístico adaptado a la evaluación de riesgos.
• Calificación/zonificación: Definición de zonas específicas con distintos niveles de calificación, considerando la capacidad de resistencia y adaptación de cada área.
• Desclasificación: de áreas de acuerdo con la evaluación de riesgos y vulnerabilidades detectadas.
• Condicionantes superpuestos a determinados usos: Identificación y aplicación de condicionantes específicos para usos del suelo en áreas de alto riesgo, garantizando medidas adicionales de seguridad.
• Planificación de defensas: Implementación de estrategias de defensa, incluyendo tanto medidas “duras” (infraestructuras construidas) como “blandas” (renaturalización y zonas de inundación controlada). Incorporación de la adaptación basada en ecosistemas, promoviendo la resiliencia natural.
• Incorporación de datos provenientes de estudios como los Planes de Adaptación, Planes de Energía y Clima, para mejorar la toma de decisiones en movilidad y emergencias.

Dentro del marco del planeamiento de desarrollo, la integración de la perspectiva climática pasa por la anticipación y gestión de riesgos y la promoción del desarrollo resiliente al clima. Algunas opciones posibles comprenden:

• Estudios específicos en ámbitos con riesgos significativos: La realización de estudios específicos en áreas identificadas con riesgos significativos, requisito ineludible derivado del plan general. Estos estudios proveen información detallada sobre los riesgos presentes y posibilitan la toma de decisiones informada.
• Estudios de alternativas en el diseño de adaptación: La realización de estudios detallados que evalúen diversas alternativas en el diseño de adaptación. Este proceso involucra la participación de todas las partes implicadas, incluyendo los propietarios de suelo, para garantizar la viabilidad y aceptación de las soluciones propuestas.
• Requerimiento y recomendación de criterios de urbanización y edificación: La imposición de requisitos y recomendaciones específicas en relación con la urbanización y edificación. Esto incluye la integración de pavimentos drenantes y sistemas urbanos de drenaje sostenible, la limitación de usos en planta baja/bajo rasante, así como iniciativas de renaturalización de espacios públicos y ecosistemas costeros, entre otras consideraciones.

Soluciones basadas en la naturaleza como vehículo de transformación urbana

¿Y si la respuesta a estos retos, continuamente más complejos, está en una planificación y diseño urbano que permita a la naturaleza reconquistar la ciudad? ¿Y si la naturaleza puede ayudarnos a hacer sencillo lo complejo?

La formulación e implementación de estrategias de renaturalización, e infraestructuras verdes buscan no solo mitigar riesgos, sino también promover la sostenibilidad y la resiliencia, integrando elementos naturales en la planificación urbana y de desarrollo. En este contexto, la adaptación basada en los ecosistemas y las Soluciones Basadas en la Naturaleza (SbN) como medidas de adaptación y mitigación al cambio climático están tomado una especial relevancia.

Según la Comisión Europea (Soluciones Basadas en la Naturaleza, 2023)²⁷, las soluciones basadas en la naturaleza son “soluciones inspiradas y respaldadas por la naturaleza que proporcionan simultáneamente beneficios ambientales, sociales y económicos y contribuyen a fortalecer la resiliencia”. Por lo tanto, las soluciones basadas en la naturaleza deben beneficiar a la biodiversidad y respaldar la prestación de una variedad de servicios ecosistémicos. Este enfoque pone en valor la multifuncionalidad y los cobeneficios ambientales, sociales y económicos de las SbN pudiendo dar respuesta de forma simultánea a distintos retos urbanos además con buenos ratios de coste- efectividad²⁸.

Las SbN contribuyen positivamente a los compromisos de mitigación, entendida como la reducción de emisiones de GEI, a partir de la absorción y secuestro de carbono, y de adaptación, mediante la reducción de riesgos asociados al cambio climático como inundaciones, estrés térmico, subida del nivel del mar, erosión, incendios forestales deslizamientos de ladera, entre otros.

Pero las estrategias de renaturalización a partir de las SbN, pueden significar una oportunidad de transformación más profunda y radical, y de construir un nuevo modelo territorial y urbano, para reaccionar ante un escenario socioeconómico SSP 8.5 al que nos encaminamos, de acuerdo con el Sexto Informe de Evaluación del IPCC que parece inviable e incompatible con la vida tal y como la conocemos.

Reconocer las vulnerabilidades y los riesgos asociados al cambio climático de las alternativas de planificación pueden permitir definir modelos de desarrollo urbano mejor adaptados, más resilientes y encaminados a construir un escenario socioeconómico en línea con los objetivos del Pacto Verde Europeo.

Ejemplos de planificación resiliente al clima con SbN

Son numerosas las ciudades que se han enfrentado ya al reto de incorporar la adaptación al cambio climático en su planeamiento, considerando las SbN como medidas de adaptación. Cada experiencia cuenta con su idiosincrasia geográfica e institucional, así como con prácticas y rutinas urbanas propias²⁹

A pesar de estas diferencias, se pueden identificar una serie de elementos de éxito en estas experiencias que se materializan en mayor o menor medida en cada caso, con mayor o menor éxito, pero que permiten configurar una secuencia lógica que se resume en la Figura 6.

A partir de la identificación de la problemática y de la evaluación de riesgos asociados al cambio climático se inicia la planificación de la adaptación, con la evaluación de activos de adaptación que son políticas o planes existentes en el municipio, recursos y capacidades locales, así como capital natural y servicios ecosistémicos locales que contribuyen actualmente a la reducción y gestión de riesgos climáticos.

Una vez identificados los activos de adaptación se pasa a la identificación y mapeo de aquellas medidas de adaptación al cambio climático posibles y adecuadas en el contexto geográfico local y viables en términos técnicos, ambientales, sociales, económicos y legales para hacer frente a los riesgos identificados en el municipio y su integración en la definición de alternativas de planificación urbana. Una vez mapeadas todas las opciones óptimas y viables, la caracterización climática del ámbito local permite identificar los riesgos climáticos bajo distintos escenarios de cambio climático. En una siguiente fase se realizan estudios de efectividad de las medidas de adaptación posibles, adecuadas y viables, mediante el análisis comparativo de las alternativas de diseño, que permite la identificación de las medidas de adaptación más efectivas para hacer frente a los riesgos identificados, bajo escenarios de cambio climático. En una fase final se definen los planes de acción y el programa de implementación de las medidas, distribución de responsabilidades y estimación de costes de implementación y mantenimiento.

Retos actuales para el despliegue de las SbN

Reto 1: Evidencias sobre la efectividad de las SbN para la adaptación al cambio climático

Para avanzar hacia modelos de planificación y gestión adaptativa, es necesario contar con evidencias de efectividad de las SbN, del coste-efectividad de su implementación para reducir incertidumbres, mitigar desviaciones y garantizar resiliencia³⁰.

Las SbN deben evaluarse y seleccionarse en relación con diferentes criterios, que incluyen:

• Efectividad y eficacia en la reducción de vulnerabilidades y riesgos climáticos o en la mejora de la resiliencia. La evaluación de la capacidad de las SbN para reducir de manera efectiva las vulnerabilidades y riesgos climáticos, así como para fortalecer la resiliencia de los sistemas es clave para generar evidencias y lecciones aprendidas extrapolables a otros entornos urbanos con problemáticas similares³¹.
• Eficiencia ante futuros probables. La comparación de alternativas de diseño permite la priorización de opciones que demuestren eficiencia para reducir vulnerabilidad y riesgos climáticos y mejora de la resiliencia bajo diversos escenarios futuros, relación con el cambio climático.
• Co-beneficios. Las SbN deben evaluarse tomando en consideración los beneficios en términos ambientales, sociales, económicos, culturales, de salud, más allá de los objetivos para los que han sido diseñadas.
• Aceptabilidad política y cultural. Es importante la evaluación de la viabilidad y aceptación de las SbN desde una perspectiva política y cultural, asegurando la alineación con las expectativas y valores de la comunidad.
• Implicaciones socioeconómicas para diferentes grupos sociales. El análisis de las consecuencias socioeconómicas de la implementación de SbN, con especial atención a su impacto diferencial en diversos grupos sociales, es clave desde una perspectiva de inclusión y justicia social.
• Sinergias con la mitigación climática. La identificación de opciones que, siempre que sea posible, reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero, fomenten la captura de carbono o preserven las reservas de carbono es un criterio determinante a la hora de optar por una u otra SbN.
• Momento/urgencia de la acción. El tiempo es una variable crítica para la implementación de las SbN, considerando la velocidad del impacto y el plazo necesario para que las opciones de adaptación sean efectivas a escala.
• Coste- eficiencia. La realización de análisis detallados de costes y beneficios, es clave para para respaldar la toma de decisiones fundamentada en datos y recursos financieros disponibles³².

Reto 2: Gobernanza, articulación institucional multinivel e identificación de competencias y responsabilidades

El despliegue de SbN implica un conocimiento claro de su cadena de valor y la identificación de las responsabilidades de cada agente en su implementación, mantenimiento y evaluación, que no siempre es ni tan obvio ni reconocido particularmente en el seno de las administraciones públicas.

Una de las premisas para el éxito de las SbN es que han de responder a necesidades de la ciudadanía y con ello trabajar su coproducción para garantizar la aceptación, la legitimidad de las actuaciones y por ende incrementar la demanda social de SbN para facilitar el proceso de implementación y la atracción de la inversión privada en la generación de espacios urbanos resilientes y de calidad.

Si bien las SbN han de ser sostenibles en términos sociales, ambientales y económicos, es importante tener en cuenta que no necesariamente han de tener un retorno de la inversión en términos puramente económicos directos, sino que el retorno puede darse en términos de salud pública, reducción de costes derivados de descontaminación, eficiencia energética, etc.

Las SbN no han de suponer una inversión extra sino una alternativa más a ser considerada en el diseño urbano – no se trata de invertir más si no mejor. Las soluciones híbridas, como por ejemplo los sistemas de drenaje urbano sostenible SUDS, que ayudan a una gestión del agua más efectiva en caso de infraestructuras obsoletas mal dimensionadas en un contexto de cambio climático.

Es necesario identificar nuevos modelos de negocio, nuevas relaciones públicas- públicas y público privadas, así como nuevos mecanismos de financiación a largo plazo (mantenimiento), atracción de inversión privada, como son:

• Retorno Social de la Inversión en sectores más allá del desarrollo urbano (tratamiento aguas residuales, seguros, salud) (Social) Return of investment- SRoI por sus siglas en inglés³³.
• Nuevos mecanismos de financiación: Water funds³⁴ to secure long-term benefits for people and nature, bonos verdes, European Investment Bank (EIB) Plan de Adaptación al Cambio Climático en apoyo a la Estrategia Europea de Adaptación³⁵, Natural Capital Financial Facility (NCFF)³⁶, entre otros.
• Nuevas actividades económicas más allá del empleo verde (ICT, etc.).

Reto 3. Integración en la agenda urbana y políticas públicas y la aproximación multiescalar

La integración sistemática y operativa de las SbN y los servicios de los ecosistemas en el planeamiento y el diseño urbano sigue siendo un reto, a pesar de los avances que se están dando, empujados desde la Unión Europea, y la Agenda Urbana estatal, Agenda 2030³⁷.

Aplicar una orientación geográfica en el análisis de problemáticas y respuestas del cambio climático es crucial, trascendiendo las limitaciones administrativas convencionales, para definir medidas de adaptación más efectivas. El abordaje de los riesgos desde una escala territorial permite su reducción y gestión en origen.

La implementación de soluciones colaborativas tiene un potencial en la gestión de desafíos climáticos en relación por ejemplo a la adaptación frente a inundaciones, para reducir costes y maximizar la eficacia.

La consistencia en la planificación es clave, instándose a garantizar la coherencia entre diversos planes de ordenación territorial con los planes de escala urbana, con el fin de lograr una gestión integral y armonizada de SbN.

A continuación, se resumen las barreras y oportunidades para el despliegue de las SbN.

Barreras	Oportunidades
Físicas/tecnológicas
• Las condiciones locales específicas complican la escalabilidad y la replicabilidad • Morfología urbana: infraestructuras • Limitación de suelo	• Complementariedad de SbN con soluciones tradicionales • Hibridación • Nuevas tecnologías
Relativas a la legitimidad
• Falta de conocimiento en cuanto a la efectividad • Mala ejecución- p.e. tecnología inapropiada • Mal funcionamiento – p.e. selección de especies • Costes elevados de implementación y mantenimiento: demanda de agua o energía • Contraprestaciones en los servicios ecosistémicos que ofrecen- Mala adaptación	• Capacitación de los equipos de ejecución y los tomadores de decisión • Conocimiento local • Estándares de diseño: contratación pública
Relativas a la aceptación social
• Perfil de riesgo alto (real y percibido) • Con independencia de la efectividad y buen funcionamiento de SbN • Falta de comprensión: estacionalidad especies • Percepción negativa, rechazo, sensación de peligro • Inequidad acceso y disfrute- gentrificación	• Evidencias de efectividad, socialización de las acciones • Gobernanza participativa, cocreación, corresponsabilidad en la implementación /mantenimiento • Respuesta realmente a demanda social y necesidades de la población
Institucionales
• Gobernanza – Trabajo en silos, distribución de responsabilidades, competencias y presupuestos que en ocasiones impide la coordinación necesaria para la implementación de SbN como soluciones que requieren una visión integral y multi-escalar • Regulaciones estrictas- p.e. agua • Rigidez de la planificación	• Nuevos modelos de gobernanza- p.e. adaptación al cambio climático • Estándares que ayuden a la puesta en el mercado de SbN • Criterios de compra pública, como herramienta de gestión • Adecuación de normativa y marcos legales: instrumentos de planificación formales que actúen como habilitantes de la integración de SbN en esos nuevos modelos de gobernanza y modelos de negocio

Conclusiones

Este trabajo aborda la integración de SbN en la planificación urbana, como una estrategia esencial en la lucha contra el cambio climático. La integración exitosa y el despliegue generalizado de las SbN puede constituir una oportunidad para promover un nuevo modelo territorial y urbano más sostenible y resiliente al clima. Conseguir este éxito depende de varios factores:

• La aplicación de un enfoque geográfico territorial supramunicipal, más allá de los límites administrativos, permite trabajar en sintonía con los procesos naturales, identificar las problemáticas en origen, priorizando la renaturalización frente a otras estrategias, para la adaptación y el secuestro de carbono y diseñar soluciones mancomunadas más efectivas y eficientes en términos económicos.
• Un cambio de paradigma abogando por la proactividad, el principio de precaución y la autolimitación en las decisiones de desarrollo urbano y que enfatice la renaturalización y las sinergias entre adaptación y mitigación como componentes esenciales.
• La coordinación institucional y la visión compartida en modelos territoriales y urbanos, especialmente en entornos transfronterizos.
• La combinación equilibrada de soluciones estructurales y no estructurales se destaca como clave, junto con la exploración de soluciones híbridas innovadoras. Se enfatiza la compatibilidad intrínseca entre la adaptación al cambio climático y la práctica urbanística, respaldada por conocimiento detallado y juicio experto. La utilización de múltiples mecanismos, criterios de urbanización y edificación, y evidencias de efectividad se proponen para traducir la adaptación en normativas urbanísticas.
• La planificación participativa, para lograr consenso, acuerdos voluntarios y corresponsabilidad en el mantenimiento de las iniciativas adaptativas.
• La sensibilización y la capacitación de personal técnico municipal y agentes de la cadena de valor de las SbN para evitar mal-adaptaciones y garantizar intervenciones efectivas.

En definitiva, la implementación efectiva de Soluciones basadas en la Naturaleza (SbN) demanda evaluaciones integrales que demuestren su eficacia, co-beneficios y aceptación social, junto con modelos de negocio innovadores. La gobernanza exitosa requiere la identificación clara de responsabilidades, la coproducción con la ciudadanía, y la consideración de múltiples retornos de inversión, mientras que la integración sistemática en la planificación urbana sigue siendo un reto importante, destacando la necesidad de coherencia y enfoques multiescalares.

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Notas

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