Introducción

En el marco de los objetivos fijados para este curso de verano, esta comunicación pretende abordar la inclusión del cambio climático en la planificación territorial de un espacio transfronterizo. La lucha contra el cambio climático se ha convertido en uno de los principios rectores de la ordenación del territorio (OT), uniéndose al objetivo general de sostenibilidad y cohesión territorial de la Agenda Territorial Europea 2030. La Agenda pretende, entre otras prioridades, establecer un rumbo fijo hacia la neutralidad climática y alcanzar territorios resilientes a través de la planificación territorial. Asimismo, apuesta por la integración transfronteriza con medidas que permita a todos vivir y trabajar más fácilmente a través de las fronteras nacionales. En base a esto, se analizará cómo se ha integrado la variable climática en los instrumentos de planificación territorial de dos regiones fronterizas y colindantes: la región de Nueva Aquitania y la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV).

Contexto geográfico y territorial

En primer lugar, debe considerarse el contexto geográfico territorial en el que nos encontramos (fig. 1). Nos situamos frente a 55 km de costas guipuzcoanas y labortanas, abarcando una superficie de unos 942 km².

Las manchas de artificialización (fig. 2) se han articulado a través de los pasos fronterizos de Irún, Hendaya y Behobia, que han mantenido un ritmo creciente de interrelación y movilidad, flujos de circulación, que potencian el incremento de los intercambios regionales e internacionales. En consecuencia, nos encontramos ante una conurbación que se ha formado por el crecimiento de un conjunto de urbes, creando una única aglomeración. Estas ciudades, a pesar de fundirse morfológicamente, son administrativamente distintas y mantienen cierta independencia funcional. En el Laburdi litoral destaca la primacía de Bayona, aunque forma a su vez un área conurbada con Biarritz y Anglet, San Juan de Luz-Ciboure, Bidart- Guéthary y Hendaya-Behobia. A esta última, se le suma la aglomeración urbana de Bajo Bidasoa (Irún y Hondarribia) que se prolonga, debido al desarrollo de las infraestructuras y el crecimiento de los núcleos urbanos de Pasaia, Errenteria, Lezo, hasta la capital guipuzcoana.

En este contexto, la Eurociudad Vasca Bayonne-San Sebastián es la primera institución de cooperación territorial y de proximidad de carácter interurbano. Se plantea inicialmente desde la Diputación Foral de Gipuzkoa y el distrito de Bayona, Anglet y Biarritz, complementándose con todos los municipios de la conurbación litoral. En 1997, para facilitar el desarrollo del proyecto, se crea la agencia transfronteriza bajo la forma legal de una Agrupación Europea de Interés Económico, y un año más tarde, tras una reflexión estratégica interactiva, se redacta el Libro Blanco de la Eurociudad Vasca con el que se pretende vertebrar el continuo urbano y crear una “nueva” ciudad europea¹. En 2011 se constituye la Eurorregión Aquitania-Euskadi, una estructura específica para iniciar nuevas acciones en los ámbitos económico, social y cultural. La incorporación de nuevos territorios (Limousin, Poitou-Charentes y Navarra en 2016) fortalece la cooperación transfronteriza y eurorregional.

En este contexto, debemos explicar los POCTEFA, acrónimo del Programa INTERREG V-A España-Francia-Andorra. Se enmarcan en un proyecto financiero con el que se pretende fomentar el desarrollo sostenible del territorio fronterizo divido en áreas funcionales. Cabe destacar el objetivo que hace referencia al cambio climático y prevención del riesgo de catástrofes, así como el eje estratégico que pretende mejorar la adaptación de los territorios al cambio climático.

Incorporación del cambio climático en la planificación territorial de la región de Nueva Aquitania

Bajo el concepto de aménagement du territoire (1945), la ordenación del territorio se presentó después de la II Guerra Mundial con un enfoque económico centrado en la corrección de los desequilibrios regionales, pasando de simple técnica administrativa para la promoción de la descentralización industrial, a modelo espacial al servicio de la planificación económica nacional². Desde entonces, la política territorial francesa ha sido dirigida y promovida desde diferentes escalas: en los años 60 es el estado quien promueve iniciativas relacionadas con la planificación territorial (proyecto de Métropoles d´equilibre), pero con la Ley de descentralización de 1982 la ordenación territorial se redirige nuevamente a la escala regional, para posteriormente, en los 90, con la elaboración del plan Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale, el Estado vuelva a asumir el protagonismo.

Sin embargo, con la nueva reforma territorial (fig. 3), iniciada por la Ley Notre de 2015, se distribuyen nuevas competencias a las regiones: el artículo 10 dictamina las nuevas potestades en materia de planificación y desarrollo económico regional y establece el desarrollo de un Plan de Planificación Regional, Desarrollo Sostenible e Igualdad de los Territorios (SRADDET).

El SRADDET de la Región de Nueva Aquitania se inició en 2019 y tuvo su aprobación final en 2020. Se estructura en base a cuatro prioridades que marcan tres líneas de orientación, las cuales son complementadas con diferentes objetivos estratégicos (fig. 4).

Es un plan que completa los riesgos climáticos entre sus líneas de orientación y establece los siguientes objetivos específicos:

• Reforzar la protección de los recursos forestales frente a los diversos riesgos incrementados por el cambio climático.
• Definir y aplicar estrategias locales de adaptación anticipándose a los riesgos.
• Recuperar y renaturalizar las áreas costeras para limitar las consecuencias de los riesgos litorales.

Asimismo, el documento establece una serie de reglas generales con las que se dirigen directamente a las administraciones que desarrollan documentos de planificación local y urbanística para que contribuyan eficazmente a la consecución de los objetivos regionales. Destacan las reglas enmarcadas en el punto 4, dedicado al clima, aire y energía. Entre estas, cabe mencionar la necesidad de incorporar el factor bioclimático en todos los proyectos urbanísticos, instalar infraestructuras de energías renovables y recuperar cauces fluviales bajo el criterio de inundabilidad, Además, insta a los SCoT (Schema De Coherence Territorial), planes territoriales de escala supramunicipal, de los territorios costeros que integren los escenarios marcados por el IPCC 2050 y 2100 para anticipar el aumento del nivel del mar.

En una escala subregional, se sitúan los ya mencionados SCoTS, promovidos por la Ley relativa a la Solidaridad y Renovación Urbana (2000). Se trata de instrumentos de planificación estratégica supramunicipal que tienen como objetivo garantizar la coherencia entre las diferentes políticas sectoriales a nivel local, bajo una lógica de protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible³. El plan que nos afecta en este caso es el SCoT Pays Basque & Seignanx. Actualmente se encuentra en fase de revisión, pero los objetivos se definieron en la deliberación del Consejo del Consejo Sindical en 2018. Pretende anticiparse a futuras dinámicas, teniendo en cuenta la problemática que afecta a este territorio y potencialidades que contiene, con el objetivo de mejorar la calidad de vida y la resiliencia frente a la emergencia climática y ambiental.

Asimismo, a escala supramunicipal Francia cuenta con la figura del PLUI (Plan Local d´Urbanisme Intercommunal); no obstante, se ciñe únicamente al desarrollo urbano y al planeamiento de las ciudades, es decir, traslada la escala local a la escala supramunicipal mediante la planificación urbanística, pero con un instrumento propiamente urbanístico⁴.

Incorporación del cambio climático en la planificación territorial de la CAPV

De conformidad con la estructura competencial configurada por los artículos 148.1.3 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 y 10.31 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, así como por la Ley 27/ 1983, de 25 de Noviembre de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, corresponde íntegramente a la Comunidad Autónoma del País Vasco la capacidad legislativa en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

La Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco (en adelante, LVOT) constituye el marco jurídico con la que se desarrolla la política de la OT. Los instrumentos previstos por la Ley son tres: las Directrices de Ordenación Territorial (DOT), los Planes Territoriales Parciales (PTP) y los Planes Territoriales Sectoriales (PTS). La relación entre las DOT y los PTP con los PTS es de jerarquía, de tal modo que ninguna prescripción de este último puede ir en contra de los anteriores (art. 11 LVOT). Asimismo, el PTP tiene en principio el mismo rango que los PTS, pero prevalecen sobre ellos a través de las DOT en su calidad de instrumentos de desarrollo de estas (art. 17 LVOT). Las DOT se aprobaron mediante Decreto 28/1997, de 11 de febrero, constituyéndose como el marco general de referencia para la formulación de los restantes instrumentos de ordenación territorial y urbanístico. Los PTP se redactarán sobre cada una de las Áreas Funcionales (AAFF) delimitadas por las DOT. Para la delimitación de dichas áreas se tuvieron en cuenta los condicionantes del medio físico que se concretan en unidades con una cierta homogeneidad geográfica, la existencia de unas pautas de comportamiento y actividad de la población, el sentimiento de pertenencia de sus habitantes y otros factores adicionales. Los distintos instrumentos de ordenación sectorial con incidencia territorial, los PTS, pueden clasificarse en temáticas bien definidas: por un lado, aquellos que hacen referencia a la ejecución de la política de suelo, por otro, aquellos que quedan orientados a las grandes infraestructuras, y, por último, los dirigidos a la política medioambiental⁵.

El cambio climático en las revisadas DOT

En 2019 se aprueban las revisadas DOT mediante Decreto 128/2019, de 30 de julio. Este nuevo documento se basa en una serie de principios rectores que adecúan el modelo territorial vigente a los nuevos retos territoriales. El nuevo modelo se complementa con cuestiones transversales cuyas políticas superan las propias de la ordenación del territorio, entre las que cabe destacar el cambio climático.

En el marco de la Estrategia de Cambio Climático 2050 del País Vasco, KLIMA 2050, las DOT han diseñado líneas orientadas a la mitigación, comprometiéndose con un modelo energético bajo en carbono, un transporte sin emisiones, un territorio eficiente, un sector primario comprometido en la reducción de emisiones, una reducción en la generación de residuos, así como la optimización en su gestión. En cuanto a la adaptación, el territorio es considerado un elemento fundamental en la lucha ante el cambio climático, destacando en todo caso la necesidad de aumentar la capacidad de respuesta ante eventos extremos. Es en el artículo 31 donde se implantan las ocho directrices en materia de mitigación y adaptación al cambio climático, subrayando la contribución a reducir el balance neto de emisiones de gases de efecto invernaderos y a mejorar la resiliencia a través de las propuestas diseñada desde la planificación territorial y urbanística. Por consiguiente, los planes territoriales parciales deberán incorporar la perspectiva climática realizando un análisis básico de los impactos y de la vulnerabilidad asociada, definiendo las medidas de aplicación y, en su caso, los estudios de mayor detalle que fueran precisos. Este requerimiento también se refleja en los PTS de ordenación sectorial, priorizando aquellos relacionados con la protección y regulación de la costa (PTS Litoral) y Gestión de ríos y arroyos y planes hidrológicos (PTS Ríos y Arroyos y Planes Hidrológicos).

Asimismo, es paradigmática la nueva propuesta de categorización del medio físico, ya que a las seis categorías de ordenación que se establecen en la matriz del medio físico, se superponen una serie de condicionantes relacionados con los riesgos, que limitan la forma en que se pueden desarrollar sobre él determinadas actividades (fig. 5). Los riesgos asociados al cambio climático se establecen como condicionante por agravar el resto de riesgos naturales. La Infraestructura Verde, que se valora por su contribución a la resiliencia del territorio reduciendo los riesgos ante el cambio climático, también se presentan como condicionante superpuesto (conjunto de espacios protegidos por sus valores ambientales, por un lado, y los corredores ecológicos y otros espacios de interés natural multifuncionales por otro). Más aún, teniendo en cuenta que los principales impactos esperados del cambio climático en Euskadi se den en forma de inundaciones fluviales o mareales, cabe avalar el modelo de ordenación del medio físico propuesto por primera vez en las DOT en 1997 y por ende, desarrollado en todos los PTP. junto con la categoría de ordenación “Protección de Aguas Superficiales”, también se estableció un condicionante superpuesto asociado al riesgo de inundación: áreas inundables. Las DOT remitieron su ordenación al Plan Territorial Sectorial de Ordenación de Márgenes de los Ríos y Arroyos de la CAPV, el cual se aprobó en 1998. Por consiguiente, las actuaciones diseñadas en todos los PTP, respetando la delimitación y regulación establecida por el PTS, están encaminadas a evitar la ocupación de los cauces y riberas y minimizar los daños derivados de los riesgos por inundabilidad, de acuerdo con los criterios y las normas del PTS.

Por otro lado, tal y como viene recogido en el artículo 8 de la Ley 4/1990, de Ordenación del Territorio del País Vasco, las Directrices se distinguen entre vinculantes y recomendatorias. Las vinculantes se recogen en el capítulo II (art. 3-19) y las recomendatorias en el capítulo III (art. 20-38). El artículo 31, relativo al cambio climático, son recomendatorias y de eficacia indirecta, es decir, las directrices que quedan establecidas mediante este artículo van específicamente dirigidas a las distintas administraciones públicas competentes en materia de Planeamiento territorial y deben ser desarrolladas a través del Planeamiento urbanístico. No obstante, cuando la administración competente se aparte de las mismas, deberá justificar de forma expresa la decisión adoptada y su compatibilidad con los objetivos de que se trata. En caso de controversia será la Comisión de Ordenación del Territorio del País Vasco (COTPV), órgano superior consultivo y de coordinación horizontal quien medie para solventarla. La COTPV se configura como un ejercicio de gobernanza multinivel, en la que se reúnen los diferentes niveles de la Administración.

Ahora bien, la transversalidad del cambio climático en las DOT ha propiciado que varias de las directrices que hacen referencia a este fenómeno sean vinculantes para la planificación territorial y urbanística, además de tener una eficacia directa (fig. 6).

Los Planes Territoriales Parciales y Sectoriales: luces y sombras

Los PTP de Álava Central, Rioja Alavesa, Ayala, Bilbao Metropolitano, Bajo Deba, Alto Deba y Urola Kosta fueron los primeros en aprobarse entre 2004 y 2006. En este momento, a pesar de no haberse elaborado todavía el Plan Vasco de Lucha contra el Cambio Climático 2008-2012, sí servía como marco de referencia la Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible 2002-2020. Esta estrategia ya recogía, en una de sus cinco metas ambientales, la necesidad de limitar el impacto del cambio climático. Únicamente el PTP de Bilbao Metropolitano la tuvo en cuenta para el diseño de las infraestructuras de servicios. 

La segunda generación de PTP (Encartaciones, Durangaldea, Arratia y Goierri), tramitados y aprobados entre el 2009 y 2011, se elaboraron ya teniendo en cuenta la Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible, lo cual se refleja en sus propuestas de ordenación, no solo para el medio físico con la categoría de aguas superficiales y las áreas inundables como condicionante superpuesto, sino también en las propuestas diseñadas para las infraestructuras de servicios y movilidad. La cuestión de la movilidad sostenible ha sido abordada en detalle, como uno de los aspectos clave del PTP de Las Encartaciones, haciendo alusión al cambio climático como consecuencia de un sistema de movilidad dominado por el automóvil. En consecuencia, se apuesta por modos de transporte alternativos como el transporte público, la bicicleta y la movilidad peatonal. 

Con propuestas vinculadas al ahorro y al aprovechamiento energético, integrando medidas tendentes al ahorro energético, cabe destacar el PTP de Arratia. Por ejemplo, el PTP recomienda que los municipios del Área Funcional exijan un certificado de eficiencia energética tanto para edificios públicos como privados. Este requisito tiene como objetivo no sólo minimizar el consumo energético, sino también fomentar la competitividad en términos de sostenibilidad para los desarrollos previstos. 

El PTP de Mungialdea, Busturialdea-Artibai y Donostialdea-Bajo Bidasoa, aprobados en el 2016, asumen los principios rectores del Desarrollo Sostenible. Estos planes promueven un modelo de movilidad alternativo basado en transporte público y modos de desplazamiento no motorizados junto con un modelo energético vinculado a la Estrategia Energética 2020 de Desarrollo Sostenible. En particular, los PTP de Mungialdea y Busturialdea abordan la gestión forestal, haciendo alusión a los objetivos de mitigación climática que apuntaba la revisión de las DOT por la capacidad de inmisión de gases de efecto invernadero que aporta la vegetación.

El PTP de Donostialdea-Bajo Bidasoa es, a su vez, destacable por el tratamiento específico que se les da a los corredores fluviales no sólo en el medio físico, sino también en el medio urbano. Estos serán objeto de un Plan Especial de Ordenación Fluvial Integral, de carácter multisectorial (consideración conjunta de las componentes ambiental, hidráulica, urbanística e infraestructural) y alcance supramunicipal (consideración unitaria del conjunto del desarrollo del curso fluvial), lo cual requiere del correspondiente proceso de compatibilización de los planeamientos de los municipios colindantes en la cuenca fluvial. Esta compatibilización se instrumentalizará a través de la tramitación del Plan Especial de Ordenación Fluvial Integrada, tutelada o promovida por la administración superior competente.

El proyecto ACCION LURRADAPT, dirigido por el grupo de cambio climático de Tecnalia, persigue la introducción de actuaciones en materia de cambio climático en los instrumentos de ordenación territorial y planeamiento urbanístico. En este sentido, el PTP del Área Metropolitana de Bilbao se ha desarrollado a modo de proyecto piloto para incorporar propuestas de lucha contra el cambio climático⁶. Aprobado provisionalmente en abril de 2023, destaca por su integración del cambio climático en el modelo territorial propuesto, incluyendo un capítulo dedicado a la mitigación y adaptación, así como el análisis de la vulnerabilidad y el riesgo frente al cambio climático en la zona.

En lo que respecta a la planificación sectorial, nos centramos en el PTS de protección y ordenación del litoral, actualmente en fase de revisión (con un documento de avance disponible desde el 2021) y en el recién aprobado PTS de Energía Renovable en un contexto de Sostenibilidad Energética de la CAPV (Ley 4/2019, de 21 de febrero). El PTS de energías renovables, prioriza el cumplimiento de los objetivos de renovables fijados en la Estrategia Energética de la CAPV, el uso de la red eléctrica de distribución de energía existente actualmente y la integración de las instalaciones de producción de energía renovable en el entorno, garantizando la inexistencia de efectos negativos significativos, de manera que el impacto neto de las instalaciones sea positivo. No obstante, en la memoria se justifica la conversión de las zonas de aptitud baja en zonas de aptitud media si existe un recurso favorable, incluso en áreas de sensibilidad ambiental alta, sin duda un claroscuro en un contexto de sostenibilidad territorial.

En 2021, se empieza a revisar el PTS de Protección y Ordenación del Litoral para integrar las medidas de adaptación a los efectos adversos de la elevación del nivel del mar y al oleaje extremo. Un estudio previo identificó el incremento del nivel del mar, oleaje e inundaciones fluviales como las principales amenazas asociadas al cambio climático en el litoral vasco. A partir de esta identificación, se propusieron una serie de medidas de carácter general desde el punto de vista de ordenación del territorio, las cuales han sido desarrolladas en el marco del PTS. Este plan analiza la influencia del cambio climático tanto en entornos rurales (marismas, dunas y playas), como en áreas urbanas (áreas consolidadas, áreas en proceso de regeneración urbana y áreas con potencial para nuevos desarrollos urbanísticos). Se señalan las áreas de conflicto en ambos casos, concretando las medidas de adaptación oportunas frente a los diferentes escenarios barajados en función de la política de emisión de gases de efecto invernadero. Se incorpora la perspectiva del cambio climático como un condicionante superpuesto y se impulsan la Infraestructura Verde y las Soluciones basadas en la Naturaleza como medidas estratégicas de adaptación al cambio climático.

Conclusiones

Tras la revisión sistemática de los instrumentos de OT en la región de Nueva Aquitania y la CAPV, se pueden destacar tres puntos claros por los que valorar positivamente el esfuerzo de incluir medidas frente al cambio climático por parte de los gobiernos regionales de ambos territorios en su respectiva planificación territorial.

En primer lugar, y centrándonos en la región de Aquitania, la reciente reorganización territorial en Francia y la adaptación de los planes territoriales a esta representan una buena oportunidad para revisar los planes territoriales a escala supramunicipal (SCOT) e integrar medidas y actuaciones territoriales con incidencia climática.

Por otro lado, la Estrategia Ambiental de Desarrollo Sostenible Vasca 2002-2020 ha orientado las actuaciones y operaciones estratégicas territoriales para hacer frente a los impactos originados por el cambio climático en los PTP de la CAPV, abordando cuestiones relacionadas con la resiliencia del territorio. Además, como punto concluyente, se valora positivamente la revisión del PTP de Bilbao Metropolitano, que representa un nuevo modelo de plan y debe considerarse en la revisión de los restantes PTP. Así, considerando que la renovación de estos instrumentos, algunos de los cuales son bastante antiguos y se encuentran desfasados, brinda una oportunidad para integrar el cambio climático, se insta a vincular de manera efectiva estas determinaciones en una escala local por parte de los PTP. De esta manera, se garantizará su aplicación directa en planes de ordenación municipal. 

Sin embargo, los largos periodos de tramitación y aprobación de los PTP y PTS condicionan su revisión para adaptarse a los urgentes requerimientos del cambio climático. En este sentido, se considera necesario agilizar los largos periodos de elaboración, tramitación y aprobación de estos planes, garantizando la capacidad de adaptación de los instrumentos territoriales a las necesidades emergentes en un plazo más acorde con la dinámica del cambio climático.

Bibliografía

Libros y capítulos de libro

• Farinos J. & Olcina J. (2022), Ordenación del territorio y medio ambiente, Valencia, Tirant Humanidades.
• Rando E. (2020), Régimen jurídico de la gestión territorial, Valencia, Tirant lo Blanch.

Artículos de periódicos y revistas

• Gómez F.J. (1983), “El medio urbano de Euskal Herria”, Vasconia: Cuadernos de historia y geografía, 1, p. 267-296. https://www.ingeba.org/lurralde/lurranet/lur16/16gomez/16gomez.htm [consultado 06/2024]
• López L. & López N. (2021), “Territorio Bidasoa y Eurociudad Vasca: Estrategias y retos de una cooperación transfronteriza histórica”, Ciudad Y Territorio Estudios Territoriales, 53 (208), p. 331-352. DOI: http://dx.doi.org/10.37230 [consultado 06/2024]
• Lozano P.J. (2004), “La ordenación territorial en el País Vasco. Debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades de la escala intermedia”, Investigaciones geográficas, 32, p. 157-176. http://dx.doi.org/10.14198 [consultado 06/2024]
• Maturana F. (2014), “Instrumentos de Planificación Territorial en Francia y su comparación con la Situación Chilena. Algunas Reflexiones”, Revista geográfica del Sur – FAUG, 5 (8), p. 72-92. http://www.revgeosur.udec.cl/wp-content/uploads/2016/10/Maturana_2014_RGS.pdf [consultado 06/2024]
• Sanabria S. (2014), “La ordenación del territorio: origen y significado”, Terra. Nueva Etapa, XXX, 47, p. 13-32. http://ve.scielo.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1012-70892014000100002&lng=es&tlng=es [consultado 06/2024]
• Sansinenea G. (2001), “La Eurociudad Bayona- San Sebastián”, Lurralde: investigación y espacio, 24, p. 45-76. https://www.ingeba.org/lurralde/lurranet/lur24/euroreg/euroreg.html [consultado 06/2024]

Diversos

• IHOBE, Sociedad Pública de Gestión Ambiental del Gobierno Vasco (2019), Adaptación al cambio climático en los instrumentos de Ordenación del Territorio en el marco de la revisión de las DOT. Resumen ejecutivo, Bilbao, Ihobe, Sociedad Pública de Gestión Ambiental Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda, Gobierno Vasco. http://www.udalsarea2030.eus/publicaciones/adaptacion-al-cambio-climatico-en-instrumentos-ordenacion-territorio-en-marco-revision-dot-resumen-ejecutivo-3 [consultado 06/2024]

Notas

1. Sansinenea, 2001.
2. Sanabria, 2014 ; Rando, 2020.
3. Maturana, 2014
4. Rando, 2020.
5. Lozano, 2004
6. IHOBE, 2019.