Pour une nouvelle urbanité : le recours à l’urbanisme, à l’architecture et au paysage pour coordonner l’action publique urbaine et territoriale

Une évolution du cadre légal : le défi d’une nouvelle urbanité

L’accélération de la décentralisation depuis les années 1990 s’est accompagnée d’une nécessaire structuration des territoires pour répondre à la complexité règlementaire et de montage des projets. Les collectivités territoriales, confortées dans leurs responsabilités sur les thèmes centraux de l’aménagement et de la construction, ont dû s’outiller et s’adjoindre des compétences techniques en un temps record.

À cette difficulté, c’est rapidement ajoutée la question de l’articulation des échelles et des compétences (au sens institutionnel). Ce problème demeure aujourd’hui. Avec la pensée en silo et le perfectionnement des outils ou leur effet de mode (chaque concept énoncé s’accompagne de nouveaux outils rapidement obsolètes), les maîtrises d’ouvrage publiques sont la plupart du temps démunies ou pensent être sur le droit chemin, confondent la communication et le sens de l’action, la précipitation et le résultat.

Une des conséquences observées est le repli communal, le retour à la petite échelle, plus simple à appréhender, plus rapide en exécution face à une inertie parfois désarmante. La montée en puissance des intercommunalités par réformes successives ne s’est malheureusement pas accompagnée de récits intercommunaux ou, à défaut, d’un affichage de valeurs communes (par exemple la définition de principes forts et partagés issue d’une identité territoriale pour guider l’aménagement d’un territoire), conduisant à un fractionnement de l’action publique (chaque commune avance dans son couloir). L’écueil serait d’opposer l’action au niveau intercommunal et celle au niveau communal et du secteur opérationnel, pourtant complémentaires. De ce point de vue, les métiers de la conception spatiale, absents en collectivité, pourraient jouer un rôle important, nous y reviendrons.

À ces évolutions structurelles se sont rajoutées des mutations systémiques, plus profondes et difficiles à anticiper. La question du vivant et sa prise en compte jusque dans les outils et la règlementation invitent aujourd’hui à préserver, sanctuariser, recycler (loi climat et résilience – ZAN, fond friches). Le temps des grandes manœuvres est révolu et il serait attendu, du fait d’une raréfaction du foncier, des moyens financiers et des nouvelles injonctions à la densification, que nous passions d’un développement par grosses opérations d’aménagement à des interventions multiples dans le diffus. Demain devrait voir le règne de la requalification, de la reconquête des lieux impensés (friches industrielles ou emprises délaissées), du traitement de la dent creuse, de la prise en compte du déjà là. Ces réserves foncières constitueraient une opportunité de mixité et de mutabilité pour tisser la ville autrement. De surcroît, la récente crise sanitaire en lien direct avec nos modes de vie interroge l’urbanisation de ces dernières décennies et sa responsabilité dans la diffusion de la pandémie. Ce nouveau cadre d’action s’impose parfois brutalement et malgré son cortège de défis permanents et stimulants, il pose souvent plus de questions qu’il n’apporte de réponses.

Ce changement de modèle est à la fois une chance, car il nous invite à une frugalité de pensée et d’action, mais aussi un risque, car il sera très difficile d’en contrôler la qualité et la programmation, sans parler de la cohérence d’ensemble et d’un maintien du lien social. Il pose le défi d’une nouvelle urbanité où les valeurs de l’urbanisme en matière de cohésion sociale et de création d’espaces urbains conviviaux devront s’incarner dans des formes urbaines, architecturales et paysagères renouvelées.

Une fragilisation de l’action publique : l’avènement des collectivités de gestion au détriment des collectivités de projet

Face à ce changement et à la difficulté d’en anticiper les conséquences, les collectivités peuvent se réfugier dans un durcissement de la règle. Elles peuvent également chercher à se rassurer au travers d’actions rapides aux effets immédiats. Ces tendances produisent des effets très concrets :

La réflexion prospective et planificatrice est cantonnée aux documents d’urbanisme qui :

Ne suffisent pas à construire une stratégie sur le long terme : les PADD (Projets d’aménagement et de développement durables) sont souvent faibles et non contextualisés, le document propose trop peu d’OAP (Orientations d’aménagement et de programme thématiques ou de secteur) qui sont pourtant des outils de projet prospectifs et opérationnels très efficaces sur le moyen et long terme, et un règlement d’urbanisme très dense avec des règles et leurs variantes qui perdent l’élu et les pétitionnaires ;

Ne produisent aucune qualité particulière : une mise en œuvre non accompagnée par une ingénierie spécialisée, peu d’incitations, une police défaillante souvent pour des raisons de moyen mais, surtout, des pétitionnaires passés maîtres dans l’art de contourner les règles (les promoteurs en premier lieu) ;

Sont très souvent incompréhensibles, car le fruit d’un compromis : un règlement qui reflète peu l’esprit du PADD, au contenu très juridique parfois difficile à comprendre, soumis à plusieurs interprétations et zonages ne traduisant pas de projet politique.

Les élus ne s’y trompent d’ailleurs pas, car ils ont toutes les difficultés du monde à se les approprier : ces documents ne leur sont pas expliqués comme étant des outils qui, pour être efficients, doivent être au service d’une stratégie politique (ce qu’ils devraient être conformément à la loi solidarité et renouvellement urbain). L’avènement d’un « urbanisme des outils » (hyper technique) au détriment d’un urbanisme de stratégie, de vision et de projets est rassurant, car « maîtrisé », mais il éloigne l’action politique et devient un rempart entre l’élu et l’habitant (usager non-sachant) dont la place est pourtant centrale.

Le deuxième écueil s’imbrique dans le premier, car il peut laisser penser à l’élu qu’une action rapide (planter 3 arbres sur une place très minérale pour lutter contre les îlots de chaleur par exemple) pourrait lui permettre de reprendre l’ascendant sur la technique. Ces actions lui offrent un résultat immédiat et visible, mais non durable, car non inscrit dans une vision à plus grande échelle, concertée et évolutive. L’intention est louable, mais elle est souvent cantonnée à une seule thématique et mal, voire non coordonnée par les services techniques. Encore une fois, il est rarement question de projet, mais d’outil (même vertueux) ou de « modes » (urbanisme transitoire, construction en terre).

Pourtant l’état des lieux en matière de changement climatique, de biodiversité et de cohésion sociale et sur le rôle des collectivités est partagé et sans conteste. Mais il manque une réponse qui parle le langage du projet. Les collectivités sont séduites par des objectifs forts et ambitieux, mais que nous dit la sémantique employée par les bureaux d’étude ? (« territoire zéro plastique ou zéro carbone » par exemple). Parler du recul de la biodiversité et de l’étalement urbain depuis 50 ans a-t-il produit ses effets ? Encadrer l’aménagement, sur-réglementer, a-t-il produit de la qualité ? « Le défi de l’aménagement, c’est de faire système. De permettre à chacun d’y trouver sa place et de pouvoir y évoluer : un système de mobilité, un système d’emploi, un système résidentiel. L’action publique, les collectivités, les investisseurs publics et privés, les grandes autorités publiques ne devraient avoir qu’une obsession : faire système. Et cela veut dire que ce que l’on met au cœur de toute action, c’est l’impératif de coordination » (Vanier, 2018).

Le travail de conception et de réflexion, pourtant le plus passionnant, est confié à des bureaux d’études privés intervenant en assistance à maîtrise d’ouvrage pour les collectivités. Les cadres fonctionnaires se transforment alors progressivement en de simples administrateurs ne mobilisant plus leurs compétences métiers. Face à une standardisation de la pensée publique et au manque de coordination, nous serions en droit de nous poser la question de l’intérêt général, du rôle des services et en bout de chaîne, de qui fait la ville.

Des collectivités locales en difficulté : une organisation fonctionnelle et des entités homogènes et trop spécialisées

Développement durable, lutte contre l’artificialisation, densification, plus récemment « frugalité heureuse », autant de thématiques au cœur des politiques publiques. Mais la méthode reste celle de la programmation par « pièces » (un périmètre d’action fermé sur lequel s’applique un programme) et par compétences (l’urbaniste spatialiste, le programmiste, l’ingénieur voiries et réseaux, l’architecte, le paysagiste, l’écologue…). Elle pose constamment la question de l’échelle de travail (le périmètre d’étude et celui d’intervention), de la complémentarité spatiale et fonctionnelle, de la maîtrise d’usage (la prise en compte des usagers et des habitants), des compétences mobilisées et surtout de la cohérence de l’ensemble.

L’intérêt général a pourtant besoin d’une maîtrise d’ouvrage publique forte capable de négocier avec l’ensemble des acteurs du territoire. C’est le plus grand défi. Il passe par une gouvernance, un pilotage et une méthode solide portée par des compétences métiers.

Les profils qui intègrent les collectivités répondent à la complexité technique et juridique. Les métiers de la conception spatiale n’ont pas leur place alors qu’ils enrichiraient sans conteste le fond comme la forme de l’action publique. Les collectivités ne sont pas les seules responsables, car les écoles qui forment à ces métiers de l’architecture et du paysage ne parlent en rien des carrières en maîtrise d’ouvrage, méconnues, mal perçues, voire honteuses. Pourtant, une optimisation qualitative, technique, programmatrice, financière de la production urbaine, architecturale et paysagère passe par une addition des compétences dès les premières études jusqu’à la livraison des ouvrages.

Restent des démarches de projets pensées en termes de moyens, mais peu pensées en objectifs : un modèle éculé est déroulé sans se poser la question des acteurs à mobiliser, de l’ensemble des thématiques en présence, sans partir d’une bonne connaissance du territoire en question ou des études déjà réalisées et en perdant de vue la qualité de la réponse attendue. Des modèles usés jusqu’à la corde et compartimentés (diagnostic/analyse/préconisations, voire démarches AFOM…), des commandes publiques peu contextualisées qui produisent des réponses convenables et réplicables sur toute sorte de territoire. La commande politique n’est plus accompagnée (mise en perspective, recontextualisation, problématisation, recherche de la bonne échelle d’intervention et des moyens les plus pertinents à mobiliser…) et le refus de la complexité favorise la banalisation et la paresse de certains bureaux d’études, sans parler d’une concertation et d’une mobilisation des élus trop tardive dans la vie du projet et sous forme de réunions d’information.

C’est pourtant là que l’expertise d’un architecte, d’un urbaniste, d’un paysagiste est essentielle, car ce sont des professionnels ensembliers qui pensent le projet : mettre les marchés publics, les outils règlementaires, financiers et techniques au service du projet et non l’inverse, coordonner les directions à mobiliser pour casser les silos thématiques, concerter tout au long du projet, mettre en place une gouvernance ad hoc. Se saisir de la commande politique, la comprendre, la réinterroger, la placer à la bonne échelle, reformuler une commande pertinente aux regards des enjeux, mobiliser les bons professionnels au bon moment, pratiquer le sourcing, tenter des innovations, surtout en matière de concertation (ateliers, Workshop…).

Les architectes, urbanistes et paysagistes : de la nécessité de leur présence en collectivité

Architectes, urbanistes et paysagistes sont des professionnels du projet. Leur formation aborde tous les domaines de compétence des collectivités territoriales dont les actions s’incarnent de manière manifeste dans des aménagements urbains et paysagers et dans la construction de bâtiments publics. Ensembliers, c’est-à-dire en capacité de dépasser et de coordonner les logiques sectorielles, ils travaillent en équipe, sont polyvalents et développent naturellement le mode collaboratif. Ils sont les plus légitimes pour critiquer les productions et conseiller l’élu en matière d’urbanisme, d’aménagement urbain ou d’architecture. Ils sont formés à comprendre les besoins des habitants, surtout les besoins qui ne sont pas exprimés et portent en eux des valeurs d’intérêt général.

Ils parlent le même langage que les maîtres d’œuvre en charge des études ou des travaux et sont les mieux placés pour rédiger une commande, promouvoir ces métiers et aider à mieux les comprendre.

Mais la réalité est toute autre. D’après les données de l’Ordre des architectes (2016) et de l’Observatoire des paysagistes (2015), seuls 3 % des architectes diplômés travaillent en collectivité, 8 % pour les paysagistes. La proportion des urbanistes dont témoigne l’enquête CNJU-APERAU en 2016 est plus rassurante (34 %), mais l’accès à la filière technique (ingénieur) leur est fermée au motif que ces diplômes « ne présentent pas un caractère scientifique et technique » (décrets n° 2002-508 du 12 avril 2002 et n° 2007-196 du 13 février 2007). Depuis 2009, les urbanistes sont invités à se « replier » sur l’option « Urbanisme et développement des territoires » du concours d’attaché territorial qui ne permet pas d’accéder aux mêmes niveaux de rémunération et propose trois fois moins de postes que celui d’ingénieur territorial.

Dans ces trois métiers, pour lesquels il n’existe pas de statut spécifique (tous les cadres sont « ingénieurs ou attachés territoriaux »), la progression de carrière est difficile, voire impossible. Le concours d’ingénieur en chef est fermé aux urbanistes et paysagistes. Le diplôme d’architecte n’ouvre pas un accès direct au concours externe, il est nécessaire de passer par une Commission d’équivalence (validation des acquis et de l’expérience) complexe et laborieuse.

Faute de pouvoir trouver leur place au sein des filières administratives et techniques, les diplômés des formations universitaires sont écartés des fonctions de direction et d’encadrement des collectivités locales. Cette nouvelle tendance est non seulement préjudiciable à la qualité de la commande publique, mais aussi à la gestion des compétences et des ressources humaines des collectivités.

Au-delà du manque de professionnels du projet urbain et architectural au sein des services, surtout sur des postes à responsabilités, c’est la dégradation de la chaîne de fabrication du projet qui est le plus préjudiciable. Pourtant, la question de la méthode et des pratiques n’aura jamais été autant au cœur des enjeux d’aménagement.

Et demain ? Ouvrir des pistes

Alors comment renforcer la maîtrise d’ouvrage publique ? Mieux croiser les sciences entre elles, invoquer l’esprit critique ? De notre point de vue situé d’urbaniste et d’architecte œuvrant en collectivité, nous proposons d’ouvrir quelques pistes pour initier un changement :

Agir à la source : sur l’enseignement et sur la reconnaissance de la compétence métier

• Proposer un enseignement aux métiers de l’aménagement moins cloisonné, ouvert aux autres sciences (sociologie, anthropologie, paysage, écologie…) dès le début des études pour croiser les regards et varier les approches.
• Inciter ces métiers à intégrer les collectivités territoriales pour conseiller l’élu, fabriquer une commande publique de qualité au service d’un projet politique, renforcer le partenariat entre services et professionnels de l’aménagement. Militer pour une meilleure prise en compte de ces métiers au sein des collectivités.

Agir sur la commande publique : créer les conditions d’émergence de projets de qualité

• Réinterroger, préciser la commande politique pour intervenir avec les bons professionnels à la bonne échelle.
• Anticiper, penser l’évolution du territoire en continu sans nécessairement passer par une externalisation en intégrant au sein des collectivités des compétences capables de penser la ville. Croiser la prospective et l’opérationnalité souvent opposées ou cloisonnées. Éviter les à-coups tout en permettant aux projets d’aménagement, d’architecture et de paysage de se faire rapidement, garder la cohérence du tout, permettre la réflexion en continu et à toutes les échelles.
• Réconcilier la projection stratégique à grande échelle et la place du village (le lieu), faire système, sans hiérarchie.

Agir sur les outils pour donner une place importante au projet

• Réinterroger les documents d’urbanisme souvent inadaptés, mal conçus, peu concertés, incompris, trop techniques et sur-réglementés. Perçus par les collectivités comme des outils nécessairement codifiés et complexes (souvent par les services eux-mêmes), ces documents sont pourtant une source d’innovation et de transformation possible sur tous les champs de l’aménagement. Il faudrait tendre vers des documents d’urbanisme exprimant une pensée politique affirmée et sa mise en forme dans l’espace plus intelligente, moins réglementés, mais mieux encadrés dans leur mise en œuvre par des professionnels du projet (architectes, urbanistes, paysagistes).

Enfin, si nous revendiquions moins de formes pour plus de sens ? Si nous réduisions la taille des interventions comme des organisations pour plus d’agilité et de pluridisciplinarité ? Ce chantier dépasse le cadre des métiers.