J’avoue avoir pensé présenter le même syndrome que Madame Obertan : pourquoi intervenir dans un colloque dédié aux pratiques transfrontalières alors que mon travail porte sur les questions migratoires ? Je me suis pourtant rendu compte que j’étais comme Monsieur Jourdain : je fais de la coopération transfrontière sans le savoir. Je vais donc évoquer la coopération transfrontalière entre les États-Unis et le Canada, empreinte aussi bien de formalisme que de pragmatisme.
Mon intervention aurait pu chercher à traiter, de façon théorique, les différentes possibilités de coopération. J’ai préféré analyser les différents niveaux de coopération transfrontière et en tirer des enseignements concrets. Au préalable, une mise en garde doit toutefois être faite concernant les échelles de comparaison. En Amérique du Nord, les processus de puissance ne sont pas nécessairement les mêmes et la coopération transfrontière évoquée au niveau infra-étatique est sans équivalent en Europe. Le Québec représente par exemple quatre fois la taille de la France, sans même que soient évoqués les territoires glaciers. De même, le PIB de la Californie est bien supérieur à celui de la France. Mais une fois ces précautions prises, il est magnifique de pouvoir traiter de la frontière entre les États-Unis et le Canada, car celle-ci n’est plus une frontière hostile, une frontière de rupture, mais elle est devenue une frontière de coopération.
Le Canada et les États-Unis ne sont plus en guerre depuis 1812 et sont très vite entrés dans un processus de coopération, qui mérite d’être étudié. Pourtant, l’analyse de leurs rapports n’est pas aussi simple qu’il y paraît de prime abord. D’abord, en raison de l’hégémonie des États-Unis, puissance mondiale et, a fortiori, régionale, car, même si le Canada est très grand du point de vue géographique, il reste peu peuplé, avec environ 30 millions d’habitants, et un PIB par habitant moins élevé que celui des Américains. Ensuite, en raison de la difficulté de qualifier les rapports entre les deux États.
Lorsque je me suis installé en Amérique du Nord, au Canada, dans les années 1994-1995, les négociations autour de l’accord de libre-échange nord-américain (ALENA) étaient en cours. À l’époque, très influencé par le droit international, je m’étais dit que je trouverais un ouvrage, un manuel, comme il en existe en droit communautaire, dans lequel je trouverais des explications sur les relations entre les États Parties. Mais il n’y en avait pas. Même le Traité de l’ALENA a tardé à être publié. Lorsque j’ai pu enfin me procurer ce dernier, je me suis rendu compte qu’un grand nombre de pages portait sur les règles d’origine des produits, pour savoir si ces derniers sont canadiens, américains ou mexicains. En revanche, rien n’avait été écrit sur l’existence d’institutions de coopération, même embryonnaires. J’avoue m’être alors senti un peu perdu, comme dans les lettres persanes…
Et puis, lors d’un colloque se déroulant à Toronto, des économistes ont expliqué que l’économie nord-américaine, Canada-États-Unis, était bien moins intégrée que ne l’était celle des communautés européennes. En s’appuyant sur les différences d’échange de produits, notamment de produits finis ou de matières premières, ils relevaient un équilibre en Europe, alors qu’au niveau nord-américain il existait une asymétrie entre le Canada et les États-Unis, le Canada envoyant 70 % de ses exportations aux États-Unis en matières premières (bois…) tandis que les États-Unis renvoyaient plutôt des produits. J’en ai conclu qu’il n’existait pas d’intégration, pas de coopération, en tout cas rien de comparable avec l’Europe. Et puis, lorsque j’ai franchi la frontière, je me suis rendu compte que les cabines téléphoniques étaient identiques, qu’on faisait le même indicatif des deux côtés de la frontière, que toutes les maisons se ressemblaient, bien plus que d’une région française l’autre… Bref, il existait bien quelque chose, mais avec un formalisme très léger et une espèce de pragmatisme propre à la méthode américaine.
Tel est le sens de ma contribution, qui sera organisée en trois parties. La première concerne le niveau classique et traditionnel de la coopération interétatique, une coopération qui est réalisée au niveau des États fédéraux, après une coopération de gouvernement à gouvernement au niveau des États fédérés (§ La coopération interétatique traditionnelle). La seconde porte sur la coopération réglementaire, qui est sans doute d’un plus grand intérêt dès lors qu’elle est faite sans institution réelle (§ La coopération réglementaire). La troisième est une coopération de nature administrative, qui me semble moins fréquente en Europe qu’au niveau nord-américain, où les rapports entre administrations sont beaucoup plus importants, les directeurs d’administration n’hésitant pas à s’adresser directement à leurs homologues de l’autre côté de la frontière pour résoudre un certain nombre de difficultés (§ La coopération administrative).
La coopération interétatique traditionnelle
La coopération entre les États-Unis et le Canada soulève une difficulté pour le juriste, consistant à savoir si les accords passés sont des traités de droit international, des accords en forme simplifiée non-soumis à ratification (executive agreements) ou de simples accords de travail (gentleman agreement).
L’ALENA est bien un traité au sens du droit international. Les Nord-Américains considèrent toutefois qu’il s’agit d’un traité-contrat dans la mesure où il existe des exigences qui peuvent être asymétriques, comme dans un contrat commercial. En outre, les institutions sont très embryonnaires et le traité ne porte pas d’idée d’intégration de quelque nature que ce soit. En effet, l’objectif de l’ALENA n’est pas de créer les conditions d’une intégration, mais de fluidifier le commerce et les échanges. La résolution des problèmes relève donc du droit international classique. Dans le cadre des échanges commerciaux entre le Mexique, les États-Unis et le Canada, la règle est celle du « laisser faire » : « The style of NAFTA’s governance is laissez-faire, reactive, and legalistic : Problems are defined by plaintiffs and settled by litigation. There is no mechanism for definning problems in proactive way or addressing them from a continental perspective »1. Ce que l’on appelle Cross-boarder Tracking Services ne fait l’objet, en matière commerciale, d’aucune gouvernance particulière et le règlement des litiges se fait, le cas échéant, devant les tribunaux. Tout est relativement souple, bien loin du modèle suivi de l’autre côté de l’Atlantique.
Avec l’ALENA, le Canada, les États-Unis et le Mexique ont créé la plus vaste région de libre-échange au monde, ce qui a non seulement stimulé la croissance économique, mais a aussi contribué à élever le niveau de vie de la population des trois pays membres. D’ailleurs, l’ALENA est un accord réciproque, ce qui explique que les Canadiens sont traités de la même façon que les Américains et les Mexicains qui viennent au Canada aux termes de l’ALENA lorsqu’ils cherchent à entrer aux États-Unis ou au Mexique, et réciproquement.
Dans la même veine, et à sa suite, l’Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM) est venu renforcer les liens économiques déjà solides qui existent entre les trois États. L’ACEUM conserve les éléments clés de leur longue relation commerciale mais incorpore des dispositions nouvelles et mises à jour visant à résoudre les enjeux commerciaux du XXIe siècle et à promouvoir les débouchés pour le près d’un demi-milliard de gens qui vivent en Amérique du Nord. La gouvernance y est plus réfléchie puisque l’ACEUM met en place une institution, la Commission du libre-échange, composée de représentants gouvernementaux de chacune des parties à l’échelon des ministres ou de leurs délégataires, dont l’un des objectifs est de chercher à résoudre les éventuels différends.
Cela dit, l’émergence de nouvelles puissances économiques et régions commerciales, ainsi que l’intensification de la concurrence mondiale qui en découle, transforment la dynamique de l’économie mondiale et posent de nouveaux défis pour la prospérité future de l’Amérique du Nord. En raison de leur proximité géographique, les trois pays sont également aux prises avec des problèmes communs liés à la durabilité de l’environnement, aux catastrophes naturelles et aux pandémies. En outre, leurs frontières terrestres communes les exposent à des risques communs pour la sécurité, comme le passage de drogues illicites ou la criminalité et le terrorisme transfrontaliers. Les autorités des trois pays collaborent donc aussi sur ces questions mais ils le font le plus souvent au terme d’accords « souples ». Par exemple, il existe des accords concernant les pays sûrs, pratique employée également par les Européens. Ainsi, lorsqu’un migrant en provenance des Caraïbes ou d’Amérique du Sud passe par les États-Unis ou, dans une moindre mesure, par le Canada, les autorités s’accordent pour considérer que le pays d’origine est un pays sûr vers lequel le migrant irrégulier peut être renvoyé. Si, d’aventure, un pays est considéré comme sûr par les États-Unis alors que le Canada se positionne différemment, les autorités s’appuient sur un accord de déportation vers les États-Unis de ces personnes émanant de pays tiers vers lesquels le Canada ne pratique pas l’expulsion. Mais cette formule souple est finalement assez classique, y compris en Europe. Un autre exemple tient à l’executive agreement sur le déploiement de gardes-frontières aux frontières nord et sud des États-Unis, lesquels ont obtenu, par exemple, que 6 000 agents soient postés sur la frontière avec le Mexique, soit environ un militaire tous les 200 mètres. L’efficacité reste à prouver mais voilà un bel exemple d’externalisation des contrôles aux frontières comme on le connaît en Europe, à ceci près que nul n’a accès à l’accord et qu’il faut donc se fonder sur des sources secondaires pour l’évoquer, ce qui est plutôt gênant.
Un dernier exemple intéressant peut être cité, celui du NORAD (North American Aerospace Defense Command). Le NORAD est le seul cas de commandement binational au monde. Il est évoqué dans pas mal de films car c’est un organisme de surveillance de tout l’espace aérien nord-américain, qui a été élargi à l’espace en raison de la mise au point des fameux missiles balistiques qui passent en partie en zone extra-atmosphérique, mais qui a également été étendu à la mer, du côté de la Caraïbe, où il existe beaucoup de trafics aussi bien de drogues que de personnes. Ce commandement est unique et fonctionne très bien, en dépit de certains incidents, comme lorsque, durant la crise de Cuba, l’aviation américaine était en alerte maximale alors que le Canada traînait des pieds. Un bel exemple d’efficacité est l’épisode récent et médiatisé où des ballons chinois ont été abattus au-dessus du Canada par des pilotes américains et canadiens.
La coopération réglementaire
Ce que j’appelle la coopération réglementaire correspond sans doute à la coopération entre entités infra-étatiques européennes. À ce niveau, l’exemple le plus célèbre est l’accord sur les ressources de l’eau dans la région des Grands Lacs et du Saint-Laurent, signé le 13 décembre 2005. Il s’agit d’une frontière aqueuse immense, de 3 500 kilomètres, ce qui correspond à 55 % de la frontière, et qu’il faut gérer. L’accord qui a été passé à ce sujet est un accord entre entités fédérées. En droit américain, les États fédérés peuvent signer des accords avec leur vis-à-vis après approbation de leurs parlements mais aussi du congrès et du président des États-Unis. Pour le Canada, c’est un peu plus compliqué dans la mesure où il n’y a pas d’approbation préalable fédérale, ce qui représente une source de conflit entre le niveau fédéral et le niveau fédéré.
L’intérêt de cette coopération est toutefois de gérer au mieux des eaux, séparées par une frontière mais qui font partie d’un même système hydrographique. En vue d’assurer conjointement la protection, la conservation et la gestion des eaux du bassin des grands lacs et du fleuve Saint-Laurent, les entités fédérées se sont ainsi engagées à agir ensemble pour protéger, conserver et restaurer les eaux du bassin ; à faciliter les approches collaboratives de gestion des eaux dans le bassin ; à promouvoir la coopération entre les Parties ; à créer un mécanisme de coopération en matière de gestion de l’eau ; à conserver l’autorité des États (fédérés) et des Provinces dans le bassin ; à faciliter les échanges de données, renforcer l’information scientifique et s’engager dans une consultation sur les effets potentiels des prélèvements et des pertes ; à prévenir les impacts négatifs importants de ces prélèvements et pertes ; et à promouvoir une approche de gestion adaptative pour la conservation et la gestion des ressources en eau du bassin.
Parallèlement, il existe d’autres initiatives transfrontières entre États fédérés. Ainsi, par exemple, la Western Climate initiative matérialise la volonté qu’ont eue des États fédérés et des provinces canadiennes, face à l’inertie du niveau fédéral, de créer une « bourse de carbone », au travers d’une entité constituée pour faire un marché.
La coopération réglementaire entre le Canada et les États-Unis se concrétise par la création en 2011 du Conseil de coopération Canada-États-Unis en matière de réglementation, dont l’existence a été prolongée en 2018. Celui-ci est mandaté pour discuter des obstacles réglementaires au commerce, aider les investissements transfrontaliers et déterminer les possibilités d’harmonisation et de coopération, en vue de : préserver et améliorer la santé, la sécurité et la sûreté des Canadiens et protéger l’environnement ; réduire les coûts pour les entreprises et les consommateurs canadiens ; offrir un plus grand choix de produits sur le marché canadien ; contribuer à renforcer la transparence et la coordination en matière de réglementation entre le Canada et les États-Unis ; et alléger le fardeau administratif des entreprises. La Direction est assurée en commun par le secrétariat du Conseil du Trésor (Canada) et l’Office of Information and Regulatory Affairs (États‑Unis). Il s’agit ainsi d’une collaboration administrative formalisée qui a pu remporter un certain nombre de succès, telle que la constitution d’un portail commun des demandes électroniques pour l’approbation des produits de santé ; la mise en place d’un projet pilote sur les écrans solaires (élimination de l’obligation de quarantaine et d’essai à l’arrivée au Canada) ; l’harmonisation des normes d’efficacité énergétique sur certains produits ; ou encore la reconnaissance mutuelle des règlements canadiens et américains sur le transport des marchandises dangereuses.
La coopération administrative
Sans compter la frontière avec l’Alaska, les États-Unis partagent avec le Canada 6 416 kilomètres de frontière, laquelle correspond pour 55 % à un cours d’eau. Cette frontière internationale est traversée par vingt-cinq tunnels et ponts. Chaque jour, 1,6 milliard de dollars d’échanges sont réalisés à travers cette frontière, ce qui représente plus de 300 000 passages. Aussi existe-t-il autant de cas de gestion de ces passages qu’il existe de ponts et ou de tunnels. Pour autant, aucun cadre juridique unifié n’a été institué. La plupart du temps, chaque province gère son pont ou son tunnel : en l’absence de coopération budgétaire et de gestion institutionnelle commune des infrastructures, chaque entité gère son tronçon de pont ou de tunnel jusqu’à la frontière. Pour autant, les relations entre administrations ne sont pas si compliquées2 et plusieurs exemples témoignent d’arrangements informels des plus intéressants. Tel est le cas du projet MUSE ; telle est également la situation à la frontière entre le Maine et le nouveau Brunswick, où l’absence de financements conjoints et la gestion séparée de dix ponts n’empêche pas les coopérations informelles entre les administrations voisines.
Il existe néanmoins quelques exemples de coopération beaucoup plus structurés. Par exemple, entre l’État de New York et l’Ontario, deux compagnies publiques, la Société des ponts fédéraux (SPF) au Canada et Great Lakes Saint Lawrence Seaway Developpement Corporation (GLS) aux États-Unis, ont fondé une troisième compagnie, privée, Seaway international Bridge Coproration (SIBC), à laquelle elles ont confié la gestion binationale du pont sur le fleuve Saint-Laurent. Cette société privée détenue par des compagnies publiques s’autofinance à travers la collecte de droits de péage auprès des usagers.
De la même manière, il existe une entreprise commune, cette fois publique, chargée de gérer le passage du pont au-dessus des chutes du Niagara, la Niagara Falls Bridge Commissison, couverte aussi bien par la loi ontarienne que par la loi américaine. La gestion de Lewiston-Queenston Bridge, Whirlpool Rapids Bridge et Rainbow Bridge est ainsi strictement partagée entre les deux zones frontalières, avec là encore un autofinancement sur péage.
Un dernier exemple mérite d’être cité en raison de l’origine de la structure. Le Detroit-Windsor Tunnel est une infrastructure entièrement construite par une entreprise privée en 1930, qui l’a exploitée jusqu’en 1990, date à laquelle la propriété a été rétrocédée aux deux villes de Detroit et de Windsor mais dont la gestion a été confiée à une compagnie privée, Detroit-Windsor Tunnel LLC, mais dans laquelle la ville de Detroit n’est pas représentée, ce qui signifie que la gestion est entre les mains d’une ville côté canadien et d’une structure privée côté américain.
Cette coopération transfrontalière au niveau des points de passage à la frontière est évidemment importante pour l’économie des deux pays mais, surtout, elle soulève un certain nombre de défis : d’abord, en termes de financement, même si la plupart de ces ponts sont à péage ; ensuite, en matière de taux de change, une partie étant financée en dollar américain tandis que l’autre partie l’est en dollar canadien ; également en termes de législation du travail pour les travailleurs qui œuvrent ensemble sur les ponts pour ces compagnies, avec parfois jusqu’à quatre paliers législatifs (la loi fédérale et la loi provinciale d’un côté, la loi de l’État fédéral et la loi de l’État fédéré de l’autre) ; enfin en termes de sécurité, alors que les opérateurs publics, semi-publics, privés ont beaucoup plus de difficultés à coopérer depuis le 11 septembre 2001 en raison de la place qu’il faut faire, pour des raisons de sécurité nationale, aux services de sécurité et aux gardes-frontières de chaque côté de cette frontière.
Au final, mon propos a cherché à démontrer la place centrale du pragmatisme dans la coopération nord-américaine, une coopération qui est beaucoup plus importante que ce que l’on pouvait penser de prime abord. Pour le juriste chercheur, ce pragmatisme n’est pas rassurant, mais un avocat comprendra très bien le fonctionnement de ce système et tout l’intérêt qu’il y a à fonder celui-ci sur une telle souplesse. Cette souplesse, cette géométrie variable inhérente à la coopération Nord-Américaine est probablement due à l’histoire et au rapport asymétrique qui existe entre une puissance mondiale et un État certes ami mais dont le poids diffère largement. Clairement, il n’est pas question de développer des institutions communes qui auraient pour but de réglementer ou d’intégrer, comme cela est conçu en Europe. Le système fonctionne néanmoins et si des obstacles demeurent, ils demeurent aussi au sein de l’Union européenne, une organisation entre États pourtant bien plus intégrée.
Notes
- Pastor Robert, Toward a North American community lesson from the old world for the new, 2001, p. 30.
- Mc Lean Dylan S., Munroe Eagles, « Governance Regimes for Cross-Border Infrastructure: A Comparative Study of Facilities on the Canada-United States Border », International Journal of Canadian Studies, vol. 49, 2014, p. 285-313.
