Article 20•
Existait-il une dette publique dans l’Antiquité romaine ?*

* Extrait de : J. Andreau, G. Béaur et J.-Y. Grenier, éd., La Dette publique dans l’Histoire, Journées du Centre de Recherches Historiques (26-28 novembre 2001), Paris, Comité pour l’Histoire économique et financière de la France, 2006, 101-114.

Il est arrivé aux cités et aux États antiques d’emprunter de l’argent, comme le montre L. Migeotte pour le monde grec, et comme je vais essayer de le montrer pour le monde romain. Par rapport aux époques plus récentes, l’Antiquité gréco-romaine représente pourtant une situation tout à fait originale, parce qu’il n’y existe pas de “dette publique”, au sens que prend cette expression dans la bibliographie sur la fin du Moyen Âge et sur les Temps modernes. La dette publique commence à partir du moment où les emprunts des pouvoirs publics sont considérés comme une seule dette globale, et où ils tendent à être “consolidés”. Consolider la dette, c’est substituer aux dettes à court terme des créances à long terme, ou même des titres de rente perpétuelle. Ces titres à long terme ne sont appréciables aux yeux des créanciers que s’ils comportent des intérêts, et s’ils peuvent être librement cédés à titre onéreux, ou transférés par héritage.

Je suis convaincu qu’un tel mécanisme de la dette publique n’a existé ni en Grèce, ni à Rome. Comme l’écrivait E. J. Hamilton, c’est “l’un des quelques rares phénomènes économiques importants qui ne poussent pas leurs racines jusqu’au monde antique¹”. Rome est un cas extrême, comme nous allons le voir. Sauf exception, la cité de Rome ne contractait pas d’emprunt. Quoique, pendant cinq ou six siècles, entre le V^e siècle a.C. et le début de notre ère, elle ait été presque continuellement en état de guerre, son habitude n’était pas d’emprunter pour financer ces guerres. Non seulement on n’observe pas à Rome de dette publique à la manière des Temps modernes, mais les autres formes d’emprunt publics n’y sont presque jamais pratiquées².

Dans la première partie de cet article, je traiterai des emprunts exceptionnellement contractés par la cité de Rome. Ensuite, je ferai quelques remarques sur les emprunts des cités de l’Empire, notamment sous le Haut Empire (I^er-III^e s. p.C.). Enfin, dans la troisième partie, je tirerai quelques conclusions du cas romain sur ces situations romaines et je m’interrogerai sur les causes de cette force résistance à l’endettement public.

Au cours des cinq siècles de l’époque républicaine, de la fin du VI^e siècle a.C. aux années 40-30 a.C., Rome n’a été débitrice, à notre connaissance, qu’à deux époques exceptionnelles au cours desquelles ses besoins financiers s’étaient accrus de façon tout à fait inhabituelle. La première fois, ce fut au cours des guerres contre Carthage (les guerres puniques) ; la seconde, pendant les guerres civiles du I^er siècle a.C. Examinons en détail les mesures prises à ces deux époques.

De tels aspects financiers de la politique romaine ne nous sont connus que par ce qu’en disent les auteurs anciens. Quant à la première guerre punique (264-241 a.C.), Polybe et Pline l’Ancien fournissent quelques indications. Polybe indique qu’à la fin des années 240 a.C., essayant pour la troisième fois de dominer Carthage sur mer, Rome eut besoin d’armer de nouveau des navires. Comme il n’y avait pas d’argent dans le Trésor public, de grands personnages de la cité, des membres de l’élite, firent preuve de générosité et de dévouement civique (génnaiotès et philotimia). Il faut penser que c’étaient des sénateurs, ou qu’il y avait parmi eux des sénateurs. Certains d’entre eux fournirent une pentère (navire équipé de cinq rangs de rames). D’autres, moins fortunés, se mirent à deux ou trois pour en fournir une. Mais ils demandaient à être remboursés de leurs frais si la campagne se déroulait comme ils l’escomptaient. La cité est ainsi parvenue à armer deux cents pentères, et c’est cette flotte qui permit la victoire romaine des îles Égates (241 a.C.)³. Il ne s’agissait donc pas d’une véritable “liturgie”, comme en pratiquaient les Athéniens, c’est-à-dire d’une forme d’impôt consistant à obliger de riches citoyens à prendre en charge une dépense de la cité, mais d’une avance accordée à la cité, remboursée en cas de victoire. Il n’était pas question d’intérêts. Le climat patriotique de cette époque, les modalités de l’opération, les mots mêmes qu’emploie Polybe montrent qu’il s’agissait d’une avance ne portant pas intérêts⁴.

Un passage de Pline l’Ancien traite, lui aussi, des difficultés financières de Rome à cette même période. Expliquant que, au cours de la première guerre punique, le poids de l’as de bronze a été réduit de cinq sixièmes (un sixième de livre au lieu d’une livre romaine), il ajoute que la cité a réalisé un bénéfice de cinq sixièmes sur les sommes qu’elle avait à payer, et qu’elle a ainsi pu s’acquitter de ses dettes. Dans la logique du texte, cela ne signifie pas qu’elle ait emprunté, mais qu’elle n’avait pu faire face à tous ses engagements, qu’elle était en retard dans ses paiements⁵. Il est également question de ces difficultés financières chez l’historien Appien, à propos de l’année 252 a.C. Il écrit que les Carthaginois étaient alors dans une situation comparable à celle des Romains et qu’ils ont envoyé une ambassade au roi d’Égypte Ptolémée pour emprunter deux cents talents. Étant en bons termes à la fois avec Rome et avec Carthage, Ptolémée refusa, parce que, disait-il, il ne voulait pas aider l’un de ses amis à combattre un autre de ses amis⁶. Même si les auteurs ont vécu longtemps après l’événement, ces textes indiquent qu’en ce III^e siècle a.C., la pratique des emprunts publics n’était pas inconnue de cités telles que Carthage et Rome ; d’ailleurs, les cités grecques, à cette époque, contractaient à l’occasion des emprunts publics (je ne parle évidemment pas ici de dette publique). Le fait que la notion d’emprunt public paraisse alors connue rend d’autant plus surprenantes les réticences que Rome a toujours manifestées face à une telle possibilité.

La deuxième guerre punique (entre 218 et 202 a.C.), est, d’un point de vue militaire et budgétaire, l’une des périodes les plus noires de l’histoire romaine, peut-être la plus noire. Au cours des années les plus difficiles, entre 216 et 210 a.C., Rome a contracté des dettes à plusieurs reprises, comme nous l’apprend Tite-Live. Le premier épisode a eu lieu en 216, après la défaite de Cannes⁷. Rome demanda du blé et de l’argent à Hiéron, roi de Syracuse, qui lui en donna. Il était prévu de les lui rendre rapidement, très probablement sans intérêts. Mais Hiéron mourut avant que le remboursement ne fût fait. L’année suivante, les fermiers adjudicataires de la cité, les publicains, acceptèrent de ne pas être payés tout de suite pour tout ce qu’ils allaient fournir à l’armée d’Espagne. L’argent qu’ils avançaient ainsi à la cité leur serait rendu dès qu’il y aurait des ressources dans le Trésor⁸. Tite-Live fait l’éloge des mœurs alors en vigueur : il écrit que l’amour de la patrie, répandu dans toutes les catégories sociales, les animait toutes d’un même esprit. Cela montre que les avances ne comportaient pas d’intérêts⁹. Toutefois, les fermiers adjudicataires, en contrepartie, obtinrent deux privilèges (qui constituaient une rémunération indirecte du prêt) : ils ne serviraient pas dans l’armée et la cité prendrait à son compte le risque du transport maritime

En 214, le mauvais état des finances empêcha les censeurs d’affermer l’entretien des édifices publics, l’achat des chevaux pour les magistrats curules et d’autres fournitures semblables. Malgré cela, les publicains qui avaient coutume de venir aux enchères des censeurs proposèrent de conclure les contrats comme si le Trésor public disposait des ressources nécessaires. Ils étaient prêts à ne recevoir qu’à la fin de la guerre l’argent qui leur était dû¹⁰. La même année, il fut question d’indemniser les propriétaires des huit mille esclaves volontaires qui avaient été libérés pour servir dans l’armée. Ces propriétaires, eux aussi, déclarèrent qu’ils n’accepteraient de recevoir le prix de leurs esclaves qu’à la fin de la guerre. Enfin, les biens des veuves et des orphelins furent versés au Trésor public, et c’étaient les questeurs qui réglaient toutes leurs dépenses¹¹. Tite-Live parle à ce propos de la “disposition des esprits des plébéiens à venir au secours du Trésor épuisé”, ce qui confirme que ces avances, conçues comme une contribution à l’effort de guerre, ne comportaient pas d’intérêts¹².

En 210 a.C., les sénateurs décidèrent de donner à la cité leurs métaux précieux et leur numéraire. Les chevaliers et la plèbe, par émulation patriotique, firent de même. Cette mesure était alors conçue comme un don, et non point comme un prêt¹³. Mais, six années plus tard, en 204, alors que la situation des finances publiques s’était sensiblement améliorée, M. Valerius Laevinus, le consul de 210, fit décider de rembourser cette contribution. Le don était désormais considéré comme un prêt. Dès lors, Tite-Live n’emploie plus l’expression conlatae pecuniae (qui s’applique à une collecte gratuite), mais mutuae pecuniae (qui désigne un prêt, de préférence sans intérêts)¹⁴. Et en effet le remboursement eut lieu en trois fois, en 204, en 202, puis finalement en 200. En 200, la cité, dont la situation financière restait fragile malgré la fin de la guerre, ne remboursa pas en argent mais en terres grevées d’une faible redevance. Quatre ans plus tard, les bénéficiaires eurent cependant la possibilité d’échanger ces terres contre de l’argent, s’ils le souhaitaient. Il n’est jamais fait allusion à des intérêts payés par la cité.

Après la fin de la deuxième guerre punique, il n’est plus question d’emprunt de la cité de Rome pendant un siècle et demi. Pendant les guerres civiles du I^er siècle a.C., plusieurs textes évoquent cependant de l’argent emprunté par les adversaires en présence pour la conduite de la guerre. Ces emprunts sont à plusieurs reprises associés à des réquisitions, et il n’est jamais question d’intérêts. Quand César passa le Rubicon, au début de 49 a.C., un sénatus-consulte mit l’argent du Trésor à la disposition de Pompée et de ses partisans¹⁵. Par la suite, Scipion se prévalut de ce texte pour emprunter de l’argent aux cités et aux dynastes des provinces de Syrie et peut-être d’Asie. Il en emprunta aussi aux citoyens romains résidant dans ces provinces. Il encaissa les sommes que les publicains devaient à l’État pour les deux années précédentes, et exigea d’eux qu’ils lui avancent, à titre de prêt, l’argent dû pour l’année suivante¹⁶.

Dans sa dixième Philippique, en février 43 a.C., Cicéron proposa qu’un sénatus-consulte approuvât l’action du proconsul M. Junius Caepio Brutus qui combattait les partisans d’Antoine en Grèce et dans les Balkans, et lui permît d’emprunter de l’argent et de réquisitionner des céréales pour mener la guerre : “qu’il utilise et recouvre pour les dépenses militaires tout l’argent nécessaire qui appartient à la république et peut être recouvré ; que, pour les dépenses militaires, il emprunte et ordonne des réquisitions de blé à qui bon lui semblera¹⁷”. Deux mois plus tard, le même Marcus Junius Caepio Brutus, alors qu’il se trouvait à Dyrrachium (sur l’actuelle côte albanaise), se plaignit par lettre à Cicéron qu’il n’avait pas suffisamment de ressources pour la conduite de la guerre. Cicéron lui répondit qu’un sénatus-consulte lui donnait l’autorisation d’emprunter de l’argent aux cités¹⁸. En mars de cette même année, Cicéron écrivit à Cornificius, gouverneur de la province d’Afrique, qu’un sénatus-consulte lui donnait le droit d’imposer des réquisitions aux cités ou de leur emprunter (il s’agit peut-être d’un sénatus-consulte annuel au sujet des crédits à accorder aux gouverneurs de provinces, ou d’un sénatus-consulte spécifique, qui avait été pris le 19 mars 43, et auquel Cicéron fait allusion dans une lettre précédente)¹⁹. Il est extrêmement probable que ces emprunts ne comportaient pas d’intérêts. Car dans ces textes figurent toujours l’adjectif mutuus ou le nom mutuum, qui, lorsqu’ils sont employés sans commentaire explicite, suggèrent davantage un prêt sans intérêts. En outre, il s’agissait d’emprunts forcés ou pratiquement obligatoires, conçus comme une participation des citoyens ou des communautés à l’effort de guerre. Enfin, César, dont l’ouvrage La Guerre civile est une œuvre de propagande, n’aurait pas manqué de signaler que Scipion prélevait des intérêts si cela avait été le cas.

Par la suite, sous le second triumvirat, Octavien et Antoine contractèrent eux aussi des dettes. Nous n’en entendons guère parler qu’au moment où Octavien, entre 31 et 29 a. C., après avoir vaincu Marc Antoine à Actium, accède seul au pouvoir et décide de les rembourser intégralement. Les modalités de ces emprunts des triumvirs ne sont pas connues, mais il est sûr qu’ils ne comportaient pas d’intérêts. Il s’agissait en effet d’emprunts forcés. Si Octavien, en plus du remboursement, avait versé des intérêts, les textes le mentionneraient. Quant aux emprunts du vaincu, Marc Antoine, ils n’ont sans doute jamais été remboursés²⁰.

L’empire romain a été sur ce point fidèle aux traditions républicaines. L’empereur, à notre connaissance, n’a jamais emprunté d’argent au nom de l’État romain. Nous savons, certes, que pour ses grands travaux Auguste a emprunté à plusieurs reprises de grosses sommes à Licinius, un de ses affranchis²¹. Licinius avait un tempérament financier si affirmé que, au temps de son esclavage, il prêtait à intérêts à ses compagnons de servitude, et même des rations alimentaires²². Un tel cas est spécifique car il se situe à la limite de l’emprunt privé et de l’emprunt public. Il n’était pas rare qu’un maître empruntât de l’argent à l’un de ses esclaves ou de ses affranchis²³. Étant donné le lien de dépendance qui unissait Licinius à Auguste, ces emprunts relevaient des relations privées. Mais l’argent emprunté était utilisé, semble-t-il, dans le cadre de la gestion de l’empire. Quoi qu’il en soit, nous n’avons pas, sauf erreur, d’autres exemples de tels emprunts impériaux à des esclaves ou affranchis. S’il en a existé, il est sûr qu’ils n’ont aucunement donné naissance à une dette publique.

Les Histoires de Tacite contiennent un passage inattendu, mais qui témoigne du même genre de pratiques que celles évoquées pour les guerres civiles du I^er siècle a.C. Nous sommes au début de 70 p.C., peu après la guerre civile de 68-69 p.C., les partisans de Vespasien sont maîtres de Rome. Le Sénat décida d’emprunter 60 millions de sesterces à des particuliers. Un sénateur fut chargé d’organiser cet emprunt, mais la décision n’a pas été appliquée. Selon son habitude, Tacite suggère des explications dont il ne donne pas toutes les clés : la décision a été prise, soit parce que l’argent manquait, soit parce qu’on voulait faire croire qu’il manquait ; l’emprunt n’a pas été contracté, parce que la gêne financière ne tarda pas à cesser, ou parce qu’on cessa de feindre qu’il y eût une gêne financière²⁴. Le passage est surprenant parce que c’est la première fois que le Sénat a explicitement décidé d’organiser, en Italie, à Rome, un emprunt public. Même au cours de la deuxième guerre punique, les mesures prises étaient beaucoup plus indirectes : il s’agissait surtout de paiements différés. Mais il faut tenir compte de la guerre civile de 68-69 ; la situation n’était donc pas foncièrement différente de celle des années 40 a.C. En outre, si Tacite souligne cette décision, non sans y ajouter quelques sous-entendus, c’est qu’elle témoigne de la cupidité et de l’avarice de Vespasien, alors bien connues. La décision ne fut pas appliquée ; si elle l’avait été, le prêt n’aurait très probablement pas comporté d’intérêts. L’emploi du mot mutuus est une présomption en ce sens, et l’emprunt était très probablement conçu comme une contribution obligatoire et remboursable aux frais de la guerre civile.

En marge des quelques très rares cas d’emprunt que nous venons d’analyser, il faut dire un mot des prêts publics de l’empereur appelé les alimenta. Ils constituent une grande nouveauté qui date de la fin du I^er siècle p.C. Ces prêts organisés par Nerva et Trajan ont donné lieu à une abondante bibliographie, d’autant plus que les tables hypothécaires de Veleia et de la cité des Ligures Bébiens nous fournissent d’intéressantes informations sur la propriété foncière à cette époque²⁵. Les sommes étaient prêtées à titre perpétuel à des propriétaires fonciers des cités italiennes, moyennant une redevance annuelle de 5 %. On imagine mal comment ces propriétaires ont accepté un tel prêt, même si le taux de l’intérêt était bas. Ils paraissent pourtant avoir été volontaires, au moins en principe. Il est sûr que cette fondation alimentaire avait pour objectif de faciliter, grâce aux intérêts versés, l’entretien et l’éducation de fillettes et surtout de jeunes garçons d’Italie qui pouvaient ensuite devenir des légionnaires. Mais on discute pour savoir si l’empereur visait aussi à fournir à l’agriculture italienne une sorte de ballon d’oxygène.

L’empire était probablement à la tête d’importantes ressources financières. Le problème était de les gérer de la meilleure manière possible, et donc de les placer. Les alimenta ont constitué une solution à ce problème de gestion. Contrôlés par des préfets, puis par des procurateurs, organisés dans le cadre des cités, ils présentaient des garanties de continuité. La charge qu’ils représentaient n’était pas extrêmement lourde pour des propriétaires qui ne payaient pas d’impôt sur la terre (l’Italie jouissait alors du privilège de ne pas être soumise régulièrement à l’impôt direct sur l’exploitation du sol). C’était d’ailleurs aussi une manière indirecte de leur en faire payer. C’était également une stimulation à la circulation monétaire en Italie.

Les cités grecques contractaient plus d’emprunts que celle de Rome, et, après leur conquête par Rome, elles eurent de belles occasions de s’endetter à cause des prélèvements fiscaux de Rome et des exactions des gouverneurs et des fermiers adjudicataires, les publicains. C’est surtout au I^er siècle a.C., entre les années 80 et les années 40 ou 30, que cette situation fut dramatique. Les magistrats romains n’étaient pas toujours très pressés de lutter contre l’endettement des cités. Si Lucullus parvint, par des mesures strictes, à rétablir au moins temporairement les finances des cités de la province qu’il gouvernait, d’autres sénateurs étaient trop liés aux hommes d’affaires italiens qui prêtaient de l’argent pour lutter contre l’usure et l’endettement²⁶. À partir de l’époque d’Auguste, l’attitude de Rome se modifia nettement. Désormais, les pouvoirs publics romains s’efforcèrent, avec beaucoup plus de constance et de détermination, de limiter les emprunts des cités, en Orient comme en Occident. Plusieurs inscriptions en témoignent. Pour le monde grec, citons l’édit d’un gouverneur de la province d’Asie, P. Fabius Persicus, qui date du milieu du I^er siècle p.C., d’après lequel les magistrats d’Ephèse n’avaient le droit d’emprunter au nom de la cité que si le remboursement des sommes pouvait se faire avec les revenus de l’année. S’ils hypothéquaient les revenus de l’année suivante, ils seraient responsables sur leurs propres biens²⁷.

Ce contrôle de Rome s’appliquait évidemment aussi aux cités d’Occident. Un passage de la lex Irnitana (statut de la cité d’Irni dans la péninsule ibérique) évoque d’éventuels emprunts de la cité. Ils ne sont pas interdits, mais ne peuvent dépasser 50 000 sesterces par an (sauf à obtenir, semble-t-il, une autorisation spéciale du gouverneur de la province)²⁸. Une autre inscription de la péninsule ibérique, concernant la cité de Munigua et datant du règne de Titus, en 79, montre que cette cité devait une somme nettement supérieure à 50 000 sesterces à un fermier adjudicataire municipal, Servilius Pollio. Tout n’est pas clair dans cette inscription. Il est par exemple difficile de dire si la cité avait emprunté à son créancier ou si elle avait seulement omis de lui payer ce qu’elle devait lui payer. En tout cas, elle devait acquitter des intérêts. N’étant pas satisfaite de la sentence du gouverneur de la province, elle s’est adressée à l’empereur. Celui-ci désapprouve cette procédure d’appel mais faisant preuve d’indulgentia, il fait remise à la cité de 50 000 sesterces et des intérêts. En outre, le fermier devra déduire de la somme restant à rembourser le montant des revenus de la cité. La lettre de Titus montre que l’empereur faisait tout pour qu’une telle dette ne se perpétue pas, quitte à porter atteinte à une élémentaire orthodoxie financière, et par exemple à priver le créancier des intérêts²⁹.

À Cartima, toujours dans la péninsule ibérique, vers la même époque, un nommé M. Porcius Saturninus a offert 20 000 sesterces pour éponger la dette de la cité³⁰. Ce geste, qui porte sur une somme modeste, est significatif d’une tendance à régler les dettes municipales grâce aux libéralités de notables. Ces libéralités étaient soit des dons, soit des prêts sans intérêt : une inscription de Nîmes datant du II^e siècle p.C. atteste qu’un notable, Quintus Avilius Hyacinthus, avait souvent aidé le Trésor de la cité par des prêts que lui demandaient les magistrats³¹. De tels gestes évergétiques se pratiquaient aussi dans le monde grec, comme le montre L. Migeotte³². Sous le Haut Empire, les emprunts publics n’étaient donc pas interdits aux cités. Néanmoins, Rome, visiblement, cherchait à les décourager ; ils étaient étroitement contrôlés par les gouverneurs de provinces. Plusieurs fragments de textes juridiques figurant dans le Digeste indiquent des cas où la responsabilité du remboursement ne revient pas à la cité dans son ensemble, mais seulement aux magistrats ou à l’ordre des décurions³³. La pratique grecque de l’emprunt public eût pu, aux heures dramatiques de la fin de la république, déboucher sur l’institution d’une dette publique. Mais cela ne s’est pas produit. Il faut souligner la relative modestie des sommes que nous avons citées, surtout si on les compare à l’importance de certains dons évergétiques (comme ceux consistant à offrir un monument). Autant Rome était favorable aux dons évergétiques dans les cités (s’il ne s’agissait pas de promesses en l’air), autant elle redoutait l’endettement des cités, par souci de l’équilibre de leurs comptes et de ses revenus fiscaux. Dans ce domaine, la redistribution était préférée au développement du crédit.

J’établis une forte distinction entre la dette publique proprement dite et les autres formes d’endettement public ; il n’en reste pas moins que ces dernières diffèrent entre elles. Il est intéressant de remarquer si les pouvoirs publics paient ou non des intérêts, s’ils empruntent à des financiers spécialisés ou à tous leurs ressortissants et si les emprunts ainsi contractés étaient ou non obligatoires. À tous ces points de vue, Rome est un cas extrême de refus de l’emprunt public. Non seulement elle n’a emprunté que dans des circonstances exceptionnelles, mais ces emprunts n’ont jamais, à notre connaissance, comporté d’intérêts. Elle n’a emprunté qu’une seule fois à un souverain étranger, Hiéron II de Syracuse, et que deux fois à des financiers spécialisés, les publicains : la première fois en 215 a.C., mais il s’agissait de paiements différés et sans intérêts, dans un climat d’exaltation patriotique et civique³⁴ ; la deuxième fois pendant les guerres civiles (emprunt de Scipion), mais il s’agissait d’une avance sur paiement, et non d’un emprunt proprement dit. Pendant la deuxième guerre punique, ses emprunts n’étaient pas présentés comme obligatoires, mais la pression civique leur conférait pratiquement ce caractère. Au I^er siècle a.C., la situation était évidemment différente ; il s’agissait alors d’emprunts forcés, qui ressemblaient beaucoup à des impôts (mais ils étaient présentés comme remboursables, et ont été en partie remboursés). Les alimenta, dont j’ai déjà brièvement parlé, sont une espèce de constitution de rente, mais leur fonctionnement est exactement inverse de celui des rentes médiévales et modernes. Dans le cas des alimenta, c’est l’empire, et non point les particuliers, qui verse le capital de départ, et les particuliers doivent des annuités gagées sur leurs terres. L’empire souscrivait ainsi une rente constituée. C’est l’empire qui était le rentier !

Comment expliquer d’une part l’absence de la dette publique dans l’Antiquité et d’autre part la forte résistance que Rome a manifestée à l’égard de toute forme d’endettement public ? Certains éléments auraient pourtant pu inciter à l’endettement. D’abord, à la fin de la République, les grandes sociétés fermières des publicains auraient pu servir d’interlocutrices financières pour de tels emprunts. Rome ne leur emprunta qu’à deux reprises, nous l’avons vu, et de façon très limitée (paiements différés, encaissements anticipés)³⁵. La tradition grecque de l’emprunt public, qui s’est développée aux IV^e et III^e siècles a.C., aurait pu être transmise à Rome comme d’autres institutions financières, par exemple les métiers bancaires et toutes les techniques de la banque privée. Mais cela ne s’est pas produit. Faut-il penser que les Romains ne disposaient pas des outils intellectuels et financiers nécessaires à l’élaboration d’une telle institution ? Je ne peux pas développer ce point ici, mais il ne me paraît pas non plus fournir une explication satisfaisante.

Certaines explications liées à l’histoire politique sont tentantes, mais elles me paraissent insuffisantes. La conquête, qui a beaucoup enrichi la cité romaine, explique-t-elle l’absence de dette publique ? Si c’était le cas, pourquoi les États conquérants de l’époque moderne – l’Espagne, puis la France et l’Angleterre – y ont-ils recouru ? Et pourquoi, après la fin des conquêtes romaines, l’endettement public n’y est-il pas devenu habituel ?

Ou bien faut-il expliquer l’absence d’endettement public par la fréquence et l’importance des confiscations (qu’il s’agisse des biens des condamnés : de ceux des adversaires vaincus au cours des guerres civiles ou de ceux des rivaux potentiels qu’éliminaient les empereurs) ? Sauf erreur, il n’existe malheureusement pas de bonne histoire de ces confiscations. Mais on peut se demander si les cités et États du Moyen Âge et des Temps modernes qui ont fortement emprunté et ont finalement contracté une dette publique durable, consolidée, n’ont pas connu, comme Rome dans l’Antiquité, des confiscations de biens privés. Je pose la question sous bénéfice d’inventaire. En outre, la chronologie s’accorde mal à cette hypothèse. Si elle est valable, on comprend mal comment le Trésor public romain s’est tiré d’affaire au II^e siècle p.C., alors que les conquêtes avaient cessé et que la vie politique était dans l’ensemble très calme.

Conscient de l’extrême complexité du problème, je souhaiterais pour ma part m’orienter dans deux directions.

La première est en rapport avec les grandes caractéristiques anthropologiques, à la fois culturelles, sociales, politiques et économiques, qui sont au fondement des sociétés et président à leur action. De ces grandes caractéristiques relève une certaine idée des rapports entre le privé et le public. Cette différence existait aussi au Moyen Âge, mais pas dans les mêmes termes. Quand il raconte qu’en 215 a.C., les publicains ont accepté de fournir l’armée d’Espagne sans être payés, Tite-Live ajoute : “la cité a été gouvernée grâce à de l’argent priv锳⁶. Il est rempli d’admiration pour le patriotisme qui se manifestait ainsi. Cependant une telle pratique représente pour lui quelque chose d’inouï, qu’il ne condamne certes pas explicitement mais qu’il admet mal. Le fait que les dépenses publiques soient assurées au moyen d’argent privé ne lui paraissait pas naturel.

Cette conception anthropologique du privé et du public va de pair avec une certaine vision des rapports entre les citoyens antiques et leur cité : le caractère de la cité antique interdisait qu’on conclût avec elle un contrat librement consenti entre partenaires égaux³⁷. À cela se rattache aussi une certaine attitude face à l’impôt. Le fait qu’un emprunt forcé, établi à partir d’un inventaire des biens (un census), rapporte des intérêts aux contribuables, comme c’était le cas à Venise, aurait été difficilement compréhensible pour un Romain. La cité de Rome, à l’inverse, éprouvait beaucoup moins de mal à lever de vrais impôts que les cités italiennes du Moyen Âge. Il existait dans la cité de Gênes un impôt direct exceptionnel assez comparable au tributum romain, l’“avaria”, mais il était très mal réparti et donc non rentable. À Rome, au contraire, le tributum paraît une institution relativement incontestée et efficace. Cette conception des rapports du public et du privé et ces caractères de la fiscalité permettaient d’accumuler davantage d’argent en temps de paix et de recourir en temps de guerre à des prélèvements exceptionnels, comme le remarque E. J. Hamilton au début de son article³⁸.

À côté de ces fondements anthropologiques, qui font probablement partie du patrimoine commun des cités antiques mais qui sont producteurs à Rome d’effets extrêmes quant à l’endettement public, il existe un autre élément d’explication relatif au Moyen Âge : l’existence de l’Église chrétienne, à la fois comme institution et comme génératrice de formes de pensée. On sait que les transferts d’argent du pape ont aidé à la diffusion de la lettre de change et à la prospérité des grandes compagnies italiennes de marchands-banquiers. Quant aux formes de pensée, l’Église a contribué à diffuser une haine du prêt à intérêts qui n’a pas son équivalent dans l’Antiquité. Cette condamnation à la fois religieuse et sociale permit le développement de formes particulières de prêt à intérêts qui n’étaient pas condamnées : la lettre de change et les emprunts publics. Il était impossible de supprimer le prêt à intérêts, mais l’attitude de l’Église et les convictions des populations médiévales ont indirectement contribué à vivifier ces formes particulières de prêts, qui nous paraissent plus “modernes” que la pure et simple usure.

Il n’en reste pas moins vrai que si la dette publique, phénomène macroscopique de la fin du Moyen Âge et des Temps modernes, n’a pas existé dans l’Antiquité, une telle absence requiert une ou des explications.

La dette publique à l’époque moderne et son absence à l’époque antique ont eu des effets majeurs sur l’ensemble de l’économie et de la société. Certes, il est facile de dire que les emprunts médiévaux et modernes étaient émis en anticipation de ressources, qu’ils étaient de plus en plus émis pour couvrir la charge de la dette des emprunts antérieurs, et que la consolidation de la dette était ressentie par les contemporains comme une escroquerie, une banqueroute partielle³⁹. Il ne faudrait pourtant pas minimiser les effets économiques et sociaux de la dette publique. J. F. Drinkwater pense que, dans l’Antiquité, l’absence d’emprunts d’État a beaucoup limité les possibilités des prêteurs d’argent (feneratores). Elle a, selon lui, interdit le développement d’un milieu financier de très haut niveau indépendant de l’élite foncière, milieu dont les patrimoines et les activités auraient avant tout consisté en affaires d’argent⁴⁰. Économiquement, l’absence de la dette publique explique que les entreprises financières et le système de crédit ne se soient pas transformés à Rome comme cela s’est produit par la suite en Europe occidentale et centrale. À la fin du Moyen Âge et aux Temps modernes, des établissements se créèrent en effet pour contrôler la gestion des emprunts et assurer le paiement des intérêts, et l’on ne saurait trop insister sur l’ampleur et l’importance de ces établissements, appelés en Italie les “Monti”. Des places comme Gênes, puis Amsterdam, qui, pour parler en termes braudéliens, ont été les centres de l’“économie-monde” européenne, devaient une notable partie de leurs activités aux transactions sur les emprunts et les rentes publiques⁴¹. Des places et établissements financiers d’une telle importance n’ont existé, me semble-t-il, ni en Grèce ni dans le monde romain.

Notes

1. Hamilton 1947.
2. Puisque le sujet est ici la dette publique, je ne parle pas en détail des éventuels emprunts publics de blé. Pour le blé, la situation n’était pas très différente de ce qu’elle était en matière d’argent. Rome en a souvent acheté à l’extérieur, sous la république et elle en a reçu en cadeau, de Hiéron de Syracuse ou de Massinissa par exemple. Il lui est arrivé aussi d’en emprunter, d’en acheter à crédit, mais rarement. Ainsi, dans les années 220 a.C., Hiéron remit, pour l’armée romaine, du blé qui lui fut payé après la fin des guerres contre les Celtes. Voir Garnsey 1988, 168-172 et 182-191.
3. Plb. 1.59.5-8. La tradition annalistique parlait même de trois cents navires.
4. Un commentateur a remarqué que le texte de Polybe n’exclut pas un prêt portant intérêts ; certes, mais toutes les vraisemblances plaident en faveur d’un prêt sans intérêts. Voir Walbank 1957, 123-124.
5. Plin., Nat., 33.44. La plupart des numismates et historiens actuels estiment que cette réduction du poids de l’as s’est produite un peu plus tard, au dernier tiers du III^e siècle a.C.
6. App., Sic., 5.1.
7. Liv. 23.38.
8. Liv. 23.48-49.
9. Liv. 23.49 (Ea caritas patriae per omnes ordines tenore uno pertinebat).
10. Liv. 24.18.10. Sur le rôle des publicains, et notamment sur cet épisode, voir Badian 1972 ; Cimma 1981 ; et Nicolet 1966.
11. Liv. 26.18.10-15.
12. Cum haec inclinatio animorum plebis ad sustinendam inopiam aerarii fieret…
13. Liv. 26.35.1 à 26.36.12.
14. Liv. 29.16.3 ; 31.13.2-9 ; 31.35 ; 31.36.3-6 ; 33.42.3. Voir Nicolet 1963.
15. Caes., BCiv., 1.6.3 (pecunia uti ex aerario Pompeio detur) ; et App., BC, 2.34.
16. Caes., BCiv., 3.31.2-3 (et ab eisdem insequentis anni mutuam praeceperat) ; et 32.6.
17. Cic., Phil., 10.26 (pecunias a quibus videatur ad rem militarem mutuas sumat frumentumque imperet).
18. Cic., Ad Brut., 2.4.4 (ut pecunias a civitatibus mutuas sumeres).
19. Cic., Fam., 12.28.2 (imperandum mutuumve sumendum). Voir aussi Cic., Fam., 12.25.1 ; et Shackleton Bailey 1977, 513 et 516.
20. Sur ces emprunts des guerres civiles, qui, certainement, n’ont pas tous été remboursés, voir par exemple Cass. Dio 42.50-51 ; 51.17.8 ; 51.21.4. Voir Frank, éd. 1933, 336-337 et 342.
21. D.C. 54.21.3-6 et Macrob., Sat., 2.4.24 ; sur le cas de Licinius, qui a été le “procurateur” d’Auguste en Gaule et était considéré comme immensément riche, voir Meyers 1964, 67 et Bénabou 1967.
22. Scholia in Juven. Veteroria, éd. Wessner, 11-12.
23. Sur ces emprunts des maîtres à leurs esclaves et à leurs affranchis, se reporter pour l’époque républicaine à Dumont 1987, 110-112.
24. Tac., Hist., 4.47.1 (verane pauperie aut uti videretur).
25. Voir par exemple Veyne 1957 ; 1958 ; Garnsey 1968 ; Lo Cascio 1980 et Woolf 1990.
26. Les lettres de Cicéron (en 51-50 a.C.) donnent des renseignements précis sur un emprunt de Salamine de Chypre. Elles permettent de comprendre pourquoi, dans cette affaire, il adopta, pour des raisons sociales et politiques, une attitude dilatoire, et, sous couvert de défendre les débiteurs, favorisa en fait les intérêts des créanciers.
27. Magie 1950, 545-546 et 1403-1404 ; Bogaert 1968, 247-248 ; et Migeotte 1984, 290-291, n° 90.
28. González 1986, 194 et 226.
29. AE, 1962, 288 ; voir Le Roux 1999, surtout 163, 166 et 171.
30. CIL, II, 1957. Voir Le Roux 1999, 168 et 173.
31. Christol 1992, 241-258.
32. Migeotte 1984.
33. Dig., 3.4.7.1 (Ulp.) ; 3.4.8 (Javol.) ; 12.1.27 (Ulp.).
34. Tout le récit de Tite-Live vise à souligner ce patriotisme ; voir par exemple Liv. 24.18 (haec inclinatio animorum plebis ad sustinendam inopiam aerarii).
35. Cicéron nous apprend que, à l’inverse, l’État, habituellement, faisait des dépôts d’argent auprès de ces sociétés, à titre gratuit.
36. Liv. 23.49 (privata pecunia res publica administrata est).
37. Laum 1924.
38. Hamilton 1947, 118.
39. Gillard et al. 1986, 86 et 90.
40. Drinkwater 1977-1978 ; 1981 ; et Pleket 1983, 206, n. 49.
41. Braudel 1979a, b, c, surtout 1979b, 462-471.