A. Un développement progressif

Il serait inexact d’affirmer que l’oralité est née récemment dans le procès administratif ; les conclusions des commissaires du gouvernement et les observations orales réalisées par les avocats étant relativement anciennes. Dans le même sens, une oralité informelle a toujours existé par dialogue interne de la juridiction, c’est-à-dire entre les juges eux-mêmes²⁵. Néanmoins, en dehors de cette oralité « traditionnelle », la parole n’a été pleinement déployée qu’à partir des années quatre-vingt-dix.

Le développement de l’oralité peut être brièvement synthétisé. Elle a d’abord conquis un contentieux spécifique marqué par la célérité, celui des reconduites à la frontière²⁶, pour ensuite être introduite dans des procédures spécifiques que sont le référé précontractuel²⁷ et les référés d’urgence²⁸. Cette progression s’est poursuivie dans deux contentieux spécifiques que sont le contentieux du droit au logement opposable²⁹ et les contentieux sociaux³⁰. En dehors de la spécificité marquant certaines procédures ou contentieux, l’oralité a également infiltré la procédure administrative contentieuse de droit commun. Dans la phase d’instruction, l’oralité peut être mise en œuvre dans une procédure d’enquête³¹, de visite des lieux³² ou encore par le biais de la procédure d’amicus curiae³³. Surtout, le décret du 9 janvier 2023 a introduit les articles R. 625-1 et R. 625-2 au code de justice administrative pour permettre aux juridictions administratives d’assurer une « séance orale d’instruction » ainsi qu’une « audience publique d’instruction »³⁴. En ce qui concerne l’audience, il n’est plus besoin de présenter les modifications relatives au rapporteur public et notamment celles relatives à l’inversion de l’ordre de parole à l’audience³⁵. Il ne faut pas oublier néanmoins que « ce simple réaménagement des ordres d’intervention respectives (sic) redistribue en réalité fortement les rôles et permet la tenue d’un véritable débat contradictoire oral durant l’audience »³⁶. D’ailleurs, le décret du 20 novembre 2020 a fait disparaître l’exception présente à l’article R. 733-1 du code de justice administrative qui imposait la brièveté des observations orales devant le Conseil d’État³⁷.

La progression de l’oralité demeure toutefois marquée par la prudence. Son développement se traduit par des « avancées raisonnables »³⁸ pour ne retirer que les effets vertueux de l’oralité et prévenir l’émergence d’effets pervers. Pour que l’oralité soit acceptée dans le procès administratif, il fallait sans doute éviter toute révolution et préférer l’évolution progressive des modalités processuelles. D’abord, parce que les juges administratifs semblent être particulièrement attachés à une « culture du dossier »³⁹. À ce propos, Jean-Marc Sauvé affirmait que « ce qui compte dans le procès administratif, c’est le dossier, tout le dossier, rien que le dossier »⁴⁰. Il ne fallait donc pas ébranler trop brutalement les méthodes traditionnelles du juge administratif. Surtout, ce développement progressif a permis d’adapter les méthodes du juge administratif en assurant, par-là, un équilibre certain faisant pénétrer les vertus de l’oralité sans craindre trop fortement ses désavantages. En effet, l’oralité peut mener à des « effets de manche » déstabilisant l’audience ou participer à l’allongement déraisonnable du délai du procès, qu’il s’agisse du délai d’audience ou de celui d’instance⁴¹. Ainsi, devant le juge administratif, il n’y a pas de « coup de théâtre provenant de la révélation, retenue jusqu’à l’audience, d’un moyen nouveau ou d’une exception imprévue »⁴². Déséquilibré, son développement affecterait sans doute la sécurité juridique du procès. C’est d’ailleurs ce que souligne Bruno Lasserre : « l’idée que la procédure orale, par son caractère plus souple, plus libre, aurait par nature une efficacité supérieure à l’écrit n’est pas non plus intangible. Prétentions de dernière minute présentées à la barre, changements de position par rapport aux écritures déposées : est-ce que la sécurité juridique et la bonne administration de la justice ne penchent pas plutôt en définitive vers l’écrit ? »⁴³.

L’âge d’or du développement de l’oralité serait-il alors terminé ? Rien n’est moins sûr. Il reste à (par)faire. Remarquons d’abord que l’oralité poursuit son développement⁴⁴. En outre, d’autres pistes sont envisageables. Il est possible d’imaginer que soient revues certaines pratiques assurant la qualité de la parole au procès, ce que pourrait permettre l’approfondissement du sens des conclusions des rapporteurs publics. Cela permettrait de se focaliser davantage sur les points mis en exergue par le sens des conclusions au moment de l’audience⁴⁵. Cependant, pour assurer une certaine loyauté processuelle, cela imposerait aux rapporteurs publics de transmettre de façon plus anticipée et fournie le sens de leurs conclusions. Cette mesure peut dès lors apparaître comme une lourdeur procédurale supplémentaire, à rebours de la faculté de dispenser, dans certaines hypothèses, le rapporteur public de prononcer des conclusions⁴⁶. Elle pourrait néanmoins être expérimentée comme une obligation dans certains contentieux spécifiques, et comme une faculté dans les litiges le nécessitant (forts enjeux économiques, conséquences sociales importantes). Aussi, il pourrait être envisagé de renforcer le statut de l’oralité en introduisant l’obligation pour les agents de greffe « d’assister à l’intégralité de l’audience et de tenir un procès-verbal d’audience, au moins dans les contentieux où l’oralité est la plus développée »⁴⁷. De cette manière, l’écrit accompagne la parole autorisée, et non l’inverse, et, pourrait ainsi permettre un gain de temps tant du côté du juge pour l’écriture de la décision que du justiciable souhaitant la contester⁴⁸. Outre l’adoption même de nouvelles mesures, c’est l’usage de l’oralité qui pourrait être renforcé, notamment au stade de l’instruction⁴⁹.

À l’heure actuelle, une progression continue de l’oralité paraît cependant en inadéquation avec la volonté de rationalisation du temps des procédures. C’est ce que pense d’ailleurs une partie de la doctrine⁵⁰ qui, à l’instar de Bernard Stirn, formule des réserves en admettant que le « développement de l’oralité sur toutes les affaires serait incompatible avec la pression quantitative » des recours exercés devant la juridiction administrative⁵¹. Quoi qu’il en soit, l’actuelle progression, assurément prudente, participe à l’acceptabilité de l’oralité dans le procès administratif. En évitant une révolution, « les magistrats ont su assumer la responsabilité qui leur était donnée »⁵² sans modifier de fond en comble les méthodes qu’ils ont pour habitude d’utiliser. Toutefois, certaines d’entre elles ont été relativement renouvelées en ce que l’oralité a pu parfois être intégrée avec plus de force.

B. Un usage mesuré

L’acceptation de l’oralité dépend tout autant du caractère progressif de son immixtion que de la maîtrise de l’usage qui en est fait. L’usage de l’oralité n’est d’ailleurs pas obligatoire. Les textes constitutionnels et européens, qu’il s’agisse de la Convention européenne des droits de l’homme (art. 6, § 1) ou de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (art. 47), ne font nullement mention de cette modalité. Le Conseil d’État a lui-même pu décider que ne méconnait pas les garanties prévues par l’article 6 de la CEDH l’impossibilité pour les parties de présenter elles-mêmes des observations orales devant le Conseil d’État⁵³. Seule reste exigée la publicité de l’audience, qui nécessite toujours une part d’oralité⁵⁴. Précisons cependant que l’évolution de certaines modalités procédurales, commandées par les exigences européennes, a toutefois conduit à un bouleversement de l’oralité dans le procès administratif⁵⁵.

En tout état de cause, l’oralité dans le procès administratif n’est envisagée que sous l’angle de la faculté et non celui de l’obligation. Le recours à l’oralité au stade de l’instruction reste toujours à la discrétion du juge, quelle que soit la procédure en cause. Il appartient seulement au juge d’ordonner les mesures nécessaires pour assurer la complétude du dossier⁵⁶, ce qu’il réalise plus volontiers par des mesures nécessitant l’écrit⁵⁷.

De surcroît, à l’audience, les effets et l’exercice de l’oralité varient également en fonction des procédures, et notamment des besoins qu’exigent certains litiges. En ce sens Caroline Lantero explique que l’oralité est davantage exercée et déploie davantage d’effets lorsqu’elle est perçue comme un palliatif⁵⁸. Certaines procédures ou contentieux nécessitent de recourir à l’oralité pour pallier la célérité de la procédure. C’est ce qui a notamment motivé l’introduction de l’oralité dans les contentieux de reconduite à la frontière ou dans les procédures de référés. Cette dose d’oralité n’a été acceptée qu’afin de corriger les difficultés liées à l’urgence⁵⁹ et d’éviter l’allongement de procédures qui se veulent rapides et pour lesquelles l’écrit ne répond pas à cet impératif⁶⁰. Preuve en est d’une oralité acceptée, les juges administratifs, peu habitués aux procédures dans lesquelles la parole est déterminante, ont su adopter une « culture de l’urgence », par le biais de laquelle ils ont acquis une « culture de l’oralité »⁶¹. Elle se conçoit aussi comme un palliatif aux procédures rationalisées⁶² qui encadrent les contentieux du droit au logement opposable et les contentieux sociaux. Son usage assouplit la rigidité et la complexité de l’écrit⁶³. L’usage proéminent de l’oralité est ici guidé par une bonne administration de la justice, par des nécessités procédurales, qui permettent d’accompagner efficacement des procédures spécifiques dans lesquelles l’écrit n’exprime plus une méthode rassurante.

En somme, l’oralité trouve une place plus importante lorsque des nécessités l’imposent. Toutefois, bien qu’elle soit davantage présente en certains lieux du procès administratif, son appréhension reste à relativiser. Ne serait-ce que parce que la parole offerte aux parties est réduite aux simples « observations orales » et que le terme de plaidoirie est significativement refusé⁶⁴. Les observations orales ne peuvent, en principe, être développées sans être autre chose que le prolongement des écrits antérieurement produits.

Il faut en retenir que l’acceptation de l’oralité repose sur l’équilibre entre « les garanties qu’apporte la procédure écrite et la valeur ajoutée que donne l’oralité »⁶⁵. Cette balance modernise les méthodes juridictionnelles sans révolutionner les habitudes qu’entretiennent les juges. Cette adaptation participe également à rendre la justice administrative plus acceptable.

A. Une décision plus acceptable

La décision juridictionnelle est l’aboutissement du procès durant lequel les débats ont lieu. Elle représente l’acte par lequel le juge prend une décision et cristallise la solution du conflit opposant les antagonistes. Le processus menant à elle, tout autant que la forme qui entoure cette « cérémonie »⁶⁶, doivent être à même d’offrir une certaine confiance dans cette solution. L’objectif est tout à la fois d’apaiser au mieux le conflit opposant les parties que d’anticiper la correcte exécution de la décision. Pour y parvenir, l’oralité est un outil précieux.

L’oralité renforce l’acceptabilité de la décision en ce qu’elle ajuste la solution rendue et aboutit, par la confrontation des paroles, à une solution juridiquement plus précise. En plus de la parole autorisée, si l’on ajoute les débats informels, on peut affirmer que la confrontation orale entre les juges améliore la qualité de la décision juridictionnelle. La discussion qu’ont les juges entre eux permet une confrontation intellectuelle, une contradiction collégiale, qui solidifie assurément la solution vers laquelle ils se dirigent⁶⁷. Cette « collégialité de couloir » peut se révéler particulièrement utile lorsqu’un magistrat statue seul et/ou que l’affaire est dispensée des conclusions du rapporteur public. Ce « filtrage » intellectuel, qu’il intervienne au moment de l’instruction ou du délibéré, permet d’ajuster au mieux la solution du litige en fonction de l’expérience de chacun et des connaissances de tous. En dehors de ces discussions informelles et internes, le traitement du litige nécessite parfois un échange oral entre les parties et le juge. Ce débat permet d’appréhender au mieux les éléments de fait du dossier pour apprécier plus justement la situation litigieuse⁶⁸. Elle peut permettre de compléter les zones d’ombre laissées par l’écrit ou conforter un requérant ayant eu des difficultés à utiliser la plume⁶⁹. Surtout, la réaction aux conclusions du rapporteur public, lorsqu’elle est orale, assure également l’enrichissement de la discussion et du raisonnement factuel et juridique⁷⁰. De plus, pour certaines procédures spécifiques, l’oralité à l’audience peut permettre d’étayer un élément de droit, voire d’invoquer un moyen nouveau. Strictement encadrée, l’oralité permet ici d’assurer une contestation prolongée de l’acte litigieux ou de la situation litigieuse. En ce sens, l’oralité revêt aussi une fonction cathartique.

Cette compréhension anticipe l’apaisement du conflit que doit, en principe, procurer la décision juridictionnelle. À l’instar d’Eschyle, remarquons que « la parole apaise la colère » et, par comparaison, que l’oralité anticipe l’apaisement du conflit. Cette anticipation s’exprime par la compréhension du litige et des positions contraires pendant le procès. D’une part, le juge, par les questions qu’il est en droit de poser à l’audience⁷¹ (notamment en référé⁷²) ou les débats réalisés dans la phase d’instruction, parvient à une meilleure compréhension des positions antagonistes. Ainsi, le juge endosse presque un rôle de médiateur⁷³, ce qui peut aboutir à une compréhension renforcée de la décision administrative par les justiciables et/ou de la situation des justiciables par l’Administration⁷⁴. Bernard Chemin relève à cet égard, lorsqu’il énonce les avantages de l’oralité, qu’« il n’est pas rare en effet qu’un litige trouve à cette occasion son dénouement, que les parties renouent le dialogue ou même arrivent à s’entendre »⁷⁵. Et d’ajouter que « la décision, mieux comprise par le justiciable, est mieux acceptée. L’office du juge en sort facilité et répond ainsi aux attentes du justiciable. Il gagne en crédibilité »⁷⁶. D’autre part, l’apaisement du conflit peut également être anticipé lorsque le rapporteur public prononce ses conclusions. Ces dernières peuvent en effet retracer le raisonnement juridique que peut avoir un juge, voire refléter les réflexions communes développées en séance d’instruction⁷⁷. Les conclusions sont en effet « un indicateur relativement fiable de la prédiction du jugement ou de l’arrêt à intervenir dans la mesure où les conclusions du rapporteur public seraient suivies dans 80 % des affaires »⁷⁸. L’oralité des conclusions peut faire œuvre d’explications préalables à la motivation de la décision du juge⁷⁹. Le juge endosse ici le rôle d’un pédagogue et l’oralité en apparaît comme l’un des vecteurs potentiels.

L’oralité participe à l’acceptabilité de la décision pour tous les acteurs du procès. En cela, l’oralité participe à la légitimité de la décision⁸⁰ car les acteurs du procès comprennent mieux la solution rendue. Dans le même sens, par le biais d’une compréhension plus fine de la décision, c’est l’exécution même de cette dernière qui se trouve mieux garantie. L’oralité dégagée par les juges peut donc parfois être assimilée à un préalable (ou un complément) de la motivation de la décision juridictionnelle puisqu’elle permet aux justiciables de mieux saisir les motifs de la décision qui seront ensuite couchés sur le papier. Ainsi, « mettre un peu de vie dans l’acte de justice, qui reste avant tout une œuvre humaine, n’est-ce pas retrouver le sens de celui-ci ? »⁸¹.

B. Une justice plus acceptable

Comme le rappelle Joël Andriantsimbazovina, « effacer la défiance, instaurer la confiance, tel est bien le défi du changement »⁸². L’oralité, en tant qu’instrument juridique processuel, participe à la réalisation du défi d’un procès plus moderne en renforçant notamment la confiance que l’on peut accorder à l’institution juridictionnelle et, partant, à la justice administrative elle-même.

En effet, l’oralité nécessite une certaine proximité, une présence physique et permet la rencontre avec le juge. Celui-ci devient visible et accessible pour le justiciable qui peut enfin s’adresser directement à la personne en charge de trancher son litige⁸³. Les enquêtes conduites auprès des usagers effectifs de la justice expriment d’ailleurs ce besoin du justiciable de rencontrer « son » juge⁸⁴. Bruno Lasserre plaide d’ailleurs en ce sens : « on ne peut pas fonctionner uniquement par écrit, on ne peut pas tout résoudre par la comparaison des écritures. Et puis c’est important pour les juges de voir les justiciables de même que pour les justiciables de voir leur juge, cela permet la confiance »⁸⁵.

Cette confiance est également bâtie par la participation effective des parties qui se muent en véritables protagonistes actifs du procès. L’oralité permet une certaine responsabilisation des parties. Les échanges oraux valorisent la place et l’utilité des justiciables (et/ou de leur éventuel représentant⁸⁶). Ce sentiment de participation⁸⁷ et d’écoute⁸⁸ implique donc une réduction de la distance entre la justice et le justiciable⁸⁹. Dans le même sens, c’est également le sentiment d’utilité des avocats qui se renforce en ce qu’ils deviennent de véritables interlocuteurs⁹⁰ de même que l’Administration (au sens large) qui peut, le cas échéant, exposer autrement sa position et sa décision. Surtout, l’Administration et son administré ont une place équivalente à l’audience puisqu’ils bénéficient tous deux des mêmes droits à la parole. Cette égalité transcrit la transparence de la juridiction administrative et l’égalité de la procédure. En effet, la proximité du justiciable avec les juges peut lui permettre de constater qu’il prend en compte ses intérêts comme ceux de l’Administration. L’oralité agit alors comme un palliatif aux critiques formulées à l’endroit de l’impartialité du juge administratif qui aurait la fâcheuse tendance à être trop proche de l’Administration. Si ce grief est largement infondé⁹¹, l’oralité contribue à la déconstruction de cette perception erronée de la justice. En effet, comme le relève Geneviève Gondouin, « les juges administratifs, n’ont de cesse de renforcer leur légitimité en garantissant le droit au recours et en entourant le procès de garanties toujours plus exigeantes »⁹². L’admission de l’oralité en est l’un des exemples les plus illustratifs.

Enfin, l’oralité peut contribuer à réduire l’ésotérisme qui entoure la matière juridique en s’éloignant parfois d’un discours trop technique. C’est d’ailleurs pour certains un facteur de modernité pour le juge administratif que de faire « entrer les gens dans le prétoire pour leur permettre de s’expliquer avec leurs mots »⁹³. L’oralité peut ainsi s’adapter aux parties et réduire la distance culturelle entre la justice et le justiciable ; ce dernier ayant, sans doute, l’impression d’avoir été mieux compris⁹⁴. Elle peut contribuer à réduire d’éventuelles inégalités sociales et processuelles en permettant au justiciable, peu à l’aise à l’écrit, de s’exprimer à l’oral. Pour le justiciable, la parole et l’écoute permettent de rendre compte de l’équité du procès.

La confiance dans la justice administrative induite par l’oralité est d’ailleurs relayée et influencée par une communication plus intense de la justice qui souhaite atteindre un public plus large. En effet, « Aux yeux du grand public l’audience avec son régime d’oralité constitue véritablement la carte d’identité de la Justice »⁹⁵. L’adaptation du procès, notamment administratif, aux nouveaux standards qui sont attendus par les justiciables est donc tout autant nécessaire pour améliorer la qualité de la justice rendue que pour assurer la bonne publicité de celle-ci. Rolf Stürner souligne en ce sens que « L’oralité ne se cantonne pas à une fonction d’aide à la recherche de la bonne décision dans le strict cadre de la procédure. Elle remplit aussi une fonction politique, en ce que l’État de droit apparaît directement au citoyen sous la forme du tribunal et des procureurs, en tant qu’organes d’administration de la justice. Les médias, avec leurs reportages, ont en quelque sorte un rôle de multiplicateur, que l’emploi de l’écrit, si structuré soit-il, ne peut assurer »⁹⁶.

Le procès administratif parvient à s’adapter aux attentes des justiciables comme aux objectifs qu’il se donne. L’acceptation de l’oralité dans le procès administratif représente une exception remarquable au constat selon lequel « le changement n’est pas toujours bien accueilli »⁹⁷. L’introduction prudente et l’usage modéré de l’oralité ont contribué à assurer cette acceptation, à atténuer la défiance instinctive ressentie à son égard. Mieux encore, l’oralité a permis de faire correspondre – au moins, en partie ou, du moins, davantage – le procès administratif aux nouvelles attentes des justiciables tout en préservant les méthodes juridictionnelles. Par cet équilibre, la confrontation entre l’acceptabilité et l’oralité semble ne plus provoquer aucun étonnement. Cette dernière contribue à mobiliser un nouveau critère de la qualité de la justice là où la première mesure le degré de confiance attribué à l’outil procédural. Par le développement de l’un et le renforcement de l’utilisation de l’autre, le procès administratif ne peut que poursuivre sa mutation, répondant mieux aux attentes des justiciables tout en préservant les méthodes du juge. Le procès administratif n’a pas dit son dernier mot.