En 1984, Thomas Sankara, Président de la Haute-Volta – actuel Burkina Faso – déclarait que : « Les mutilations sexuelles sont une façon d’amoindrir la femme, une façon de marquer la femme du sceau de son infériorité permanente : parce que tu es une femme tu dois porter cette marque sur toi éternellement. C’est pourquoi nous voulons éliminer les mutilations sexuelles » ¹.

Les mutilations sexuelles auxquelles il est fait référence sont aujourd’hui qualifiées par l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS) de Mutilations Génitales Féminines (MGF). Elle les définit comme étant : « toutes les interventions aboutissant à une ablation partielle ou totale des organes génitaux externes de la femme ou toute autre mutilation des organes génitaux féminins qui sont pratiqués pour des raisons culturelles ou autres et non à des fins thérapeutiques » ² .

Ces mutilations sont classifiées par l’OMS en quatre catégories, allant du type 1 au type 3 selon leur gravité ³. Les MGF de type 4 sont celles ne répondant pas à la typologie des trois premières. Ces dernières sont susceptibles de provoquer de graves problèmes de santé tout au long de la vie des femmes qui les ont subies. Elles favorisent par ailleurs les infections en tout genre et la transmission de maladies, notamment du VIH. Pour le Conseil des droits de l’homme des Nations unies, cette pratique correspond d’ailleurs à un acte de torture ⁴ .

Souvent pratiquées pour des motifs religieux et présentées comme des pratiques culturelles par leurs défenseurs, elles permettraient de renforcer la fidélité de la femme envers son mari en supprimant toute forme de libido. Les femmes non excisées sont perçues comme « impures » ou « sales ». Ces mutilations constituent d’ailleurs un prérequis au mariage dans la plupart des communautés qui les pratiquent. Selon le Fonds des Nations unies pour l’enfance (UNICEF), 200 millions de femmes vivent aujourd’hui avec les conséquences d’une MGF et 68 millions de jeunes filles se trouvent sous la menace d’une telle intervention d’ici 2030 ⁵ . Les pays de l’Afrique intertropicale présentent globalement une prévalence des MGF comprise entre 25 et 90 %. Toujours selon l’UNICEF, la Somalie serait le pays où les MGF sont le plus pratiquées puisqu’elles sont subies par 98 % des femmes entre 15 et 49 ans ⁶.

Comme le démontre la déclaration de Thomas Sankara, la préoccupation liée aux MGF est ancienne. Toutefois, les rapports réguliers des organes de l’ONU montrent que la pratique, si elle a tendance à reculer, est encore profondément ancrée. Les raisons du retard dans l’élimination des MGF sont multiples. Il est important de noter que la pratique des MGF s’inscrit dans un contexte de traditions et de croyances religieuses qui peut être extrêmement fort pour les communautés qui la pratiquent. À titre d’exemple, en Guinée, où 95 % des femmes entre 15 et 49 ans ont subi une MGF, 56 % d’entre elles pensent que cette pratique est une nécessité religieuse et 65 % que la pratique devrait continuer à exister alors que dans le même temps les Guinéens sont « seulement » 60,8 % à penser que cette pratique devrait perdurer ⁷ .

En 2006, le représentant de l’UNICEF en Éthiopie, Björn Ljungvist, soulignait qu’il était « très dangereux de ne s’intéresser qu’au processus juridique » ⁸. Toutefois, le droit a un rôle majeur à jouer et c’est pourquoi la communauté internationale, par l’intermédiaire des traités et institutions onusiennes, s’est saisie de la question des MGF qui, outre le fait qu’elles posent de graves problèmes de santé publique, constituent une atteinte à de nombreux droits et libertés énoncés par la Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH), notamment à la dignité de la personne humaine. D’autres textes onusiens comme la Convention relative aux droits de l’enfant et la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes complètent et précisent l’interdiction des MGF ⁹.

Le droit international, s’il est vrai qu’il ne peut pas être la seule réponse à une pratique profondément ancrée, ne peut pas non plus être jugé totalement inefficace : entre le milieu des années 80 et les années 2000, certains pays avec une forte prévalence de MGF ont réussi à faire reculer la pratique, c’est le cas du Burkina Faso, qui est passé de 89 % de femmes excisées en 1980 à 58 % en 2010 ou encore du Kenya qui sur une période similaire est passé de 41 % à 11 %. D’autres pays qui présentaient déjà une prévalence faible ont presque réussi à faire disparaître la pratique comme au Togo et au Bénin, où moins de 0,5 % des jeunes filles de moins de 15 ans ont subi de telles mutilations ¹⁰ .

Toutefois, si la diminution des MGF se confirme, l’objectif de diminution de moitié de leur prévalence ne serait atteint qu’en 2074. De plus, ces progrès sont à relativiser au regard du retard de certaines législations. Sur les 200 millions de victimes concernées, l’UNICEF estime que la moitié se trouve en Égypte, Indonésie et Éthiopie ¹¹. Par ailleurs, le recul global de la pratique dans certains États masque en réalité la concentration de la pratique en milieu rural. Ainsi, si la pratique est éliminée en milieu urbain, elle est parfois systématiquement pratiquée dans certaines communautés rurales. Enfin, si la diminution globale de la pratique des MGF est un fait, celle-ci est compensée par la démographie. Comme l’a rappelé le secrétaire général de l’ONU, « ces progrès ne suffisent pas devant le rythme de la croissance démographique » ¹² .

Finalement, même si en 2014 les experts consultés par le Conseil des droits de l’homme « ont salué le consensus existant entre les États sur la nécessité d’éliminer les mutilations génitales féminines et sur les actions à entreprendre » ¹³, force est de constater que cette dynamique semble encore timide aujourd’hui. Cette faible dynamique interroge sur la réelle effectivité des droits promulgués par les textes de référence du droit international.

En effet, il n’est pas réaliste de penser que le droit international suffirait à lui seul à éliminer les pratiques qu’il condamne. Si ce dernier a une vocation universaliste et peut servir à évaluer l’état du respect des droits fondamentaux, donc des MGF, son efficacité semble limitée (I). Ce résultat n’est atteignable que s’il est soutenu à d’autres échelons : régional et local. De ce point de vue, le droit international reçoit une application mitigée (II).

I- L’efficacité limitée des instruments internationaux

Si les déclarations, les comptes rendus et tous les autres mécanismes internationaux de condamnation des MGF se sont multipliés depuis 1958, force est de constater qu’ils se révèlent incapables de les faire disparaitre (A). L’autre versant de l’action internationale visant à lutter contre les MGF, à savoir l’action de terrain des organismes de l’ONU, se révèle utile mais de faible portée en l’absence de législation adaptée (B).

A- L’ineffectivité des normes internationales

Le principal mécanisme relatif à la défense des droits fondamentaux à la disposition de la communauté internationale est sans doute l’examen périodique universel. À l’occasion de ces examens, les États fournissent un rapport sur la situation des droits fondamentaux. Ce rapport fait ensuite l’objet d’observations et de recommandations visant à améliorer cette situation.

Aucun dispositif réellement contraignant n’accompagne ce système. Ainsi, en dehors de réprobations ou de dénonciations de la politique de l’État visée en matière de droit fondamentaux, le non-respect ou les atteintes aux droits fondamentaux ne sont pas directement sanctionnés par ces évaluations. Il en va de même des MGF qui sont, selon la DUDH, un acte de torture et donc une atteinte grave aux droits fondamentaux. Ainsi, la grande majorité des examens périodiques universels des pays d’Afrique intertropicale sont amenés à traiter de la question de la pratique des MGF. En l’absence de contrainte, la force de la condamnation de la pratique par la communauté internationale est le principal mécanisme pouvant peser sur la réponse des États ciblés. Si ceux-ci ne tiennent pas compte de ces observations, ces dernières sont appelées à se répéter à l’occasion de chaque examen périodique, sans produire d’effet utile toutefois.

S’il est délicat de juger de l’effet de ces examens lorsqu’il est positif, il est plus facile de constater que ces recommandations sont régulièrement ignorées lorsqu’elles sont acceptées par les États. À titre d’exemple, le Mali s’était engagé, au terme de son examen périodique universel de 2008, à établir un cadre légal relatif à l’interdiction des MGF ¹⁴. Dix ans plus tard, en 2018, l’État, qui n’avait pas encore adapté son droit, acceptait à nouveau d’établir un cadre légal relatif à l’interdiction des MGF ¹⁵. Le caractère unanime des réprobations ne semble pas pouvoir rivaliser avec l’importance de cette pratique dans certains États. Les recommandations s’accompagnent, en cas de non-respect, de communications officielles des organes de l’ONU comme ce fut le cas pour le Mali ¹⁶.

L’absence de juridiction compétente prive ces conventions d’effet direct. La Cour Internationale de Justice (CIJ) pourrait connaitre du contentieux lié à l’excision. En effet, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes prévoit que : « Si, […], les parties ne parviennent pas à se mettre d’accord sur l’organisation de l’arbitrage, l’une quelconque d’entre elles peut soumettre le différend à la Cour internationale de Justice (CIJ), en déposant une requête conformément au Statut de la Cour » ¹⁷.

Cette compétence est en réalité limitée par les règles procédurales applicables aux recours intentés devant la Cour, celle-ci ne pouvant être saisie que par les États eux-mêmes. Aujourd’hui, aucune décision de la Cour Internationale de Justice n’a été rendue concernant la lutte contre la pratique des MGF.

Les MGF présentent un intérêt transnational. Les citoyens des pays frontaliers du Mali où la pratique a été criminalisée traversent souvent la frontière. On pourrait imaginer un recours de l’un de ces pays devant la CIJ à l’encontre du Mali mais cela reste aujourd’hui improbable.

Pour épauler un droit international inopérant, diverses agences ont toutefois été créées par les Nations unies en vue de prévenir les atteintes aux droits fondamentaux.

B- L’accompagnement subsidiaire des agences de l’ONU

Les agences de l’ONU sont relatives à une problématique particulière, et bon nombre d’entre elles visent à prévenir les atteintes aux droits et libertés de populations vulnérables. Ces agences sont donc évidemment appelées à jouer un rôle dans la lutte contre les MGF qui constituent une atteinte grave aux droits et libertés fondamentaux et qui visent des populations vulnérables et/ou discriminées telles que les enfants et les femmes.

La plus connue et l’une des plus anciennes de ces agences est évidemment le Fonds des Nations unies pour l’enfance (UNICEF) ¹⁸. Une autre agence, ONU Femmes ¹⁹, a également été créée plus récemment en 2010 ²⁰. Cette dernière agence a pour mission de « coordonner les activités du système des Nations Unies en faveur des questions de sexospécificités » ²¹. On peut enfin citer le Fonds des Nations Unies pour la population (UNFPA) ²² qui œuvre conjointement avec l’UNICEF en matière de MGF.

Ces agences sont habilitées par les traités à établir des rapports ²³. Ces derniers s’ajoutent à ceux fournis par les États dans le cadre de leur examen périodique universel et aux recommandations adressées par les Nations unies. Ils n’ont pas de portée normative : ils constituent néanmoins une importante source d’informations.

Outre la production de rapports et de documentation, l’intérêt de ces agences est lié à leur action concrète dans les zones où sont portées des atteintes aux intérêts qu’elles défendent. Ainsi, à titre d’exemple, l’UNICEF intervient de manière continue dans un cadre préventif dans les pays à forte prévalence de MGF. Ces interventions visent à sensibiliser les responsables religieux qui défendent cette pratique, mais aussi les habitants des zones reculées, lieux où la prévalence des MGF est généralement plus forte. Ces missions de prévention présentent un réel intérêt lorsqu’elles se couplent à celles entreprises par les États eux-mêmes. Elles permettent d’éliminer les MGF à leur source : l’UNICEF et l’UNFPA auraient ainsi réussi à provoquer des déclarations d’abandon de la pratique concernant près de trois millions de personnes dans treize États ²⁴ .

Cette prévention est sans nul doute un appui nécessaire à l’adoption de législations relatives aux MGF dans les États. Cette pratique étant profondément ancrée tant culturellement que religieusement, l’éducation des jeunes générations pour l’éradiquer est absolument nécessaire.

Toutefois, la faible diminution de la prévalence dans les États où elle est la plus forte et où les agences interviennent permet de penser que cette seule présence ne suffira pas à éradiquer les MGF. À elle seule, elle ne peut aboutir à l’élimination de ces dernières, au mieux pourrait-on associer les légères baisses de prévalence à la prévention effectuée par les agences onusiennes. Malgré tout, il semblerait qu’en l’absence de relais normatif national ou régional et de la volonté de l’État de véritablement lutter contre les MGF, la prévention ne soit appelée qu’à jouer un rôle mineur.

Le droit interne et le droit régional constituent donc des relais nécessaires au droit international non contraignant.

II- L’application mitigée des normes internationales

L’effectivité du droit international en matière de lutte contre les MGF est prioritairement – mais relativement – assuré aux échelons national, par le renvoi des constitutions internes aux normes internationales (A), et régional, qui, malgré l’existence de mécanismes régionaux de protection des droits et libertés fondamentaux, se trouve impuissant face aux pratiques de MGF (B).

A- L’existence d’un renvoi des constitutions internes aux normes internationales

Les textes onusiens sont appelés à jouer un rôle direct dans l’élaboration des normes nationales et leur agencement. À titre d’exemple, le Sénégal rappelle dès le début de son texte constitutionnel : « son adhésion […] aux instruments internationaux adoptés par l’Organisation des Nations unies […] notamment la Déclaration Universelle des droits de l’homme, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, la Convention relative aux droits de l’enfant » ²⁵.

Cet attachement aux droits et libertés tels qu’énoncés par la DUDH se retrouve dans un grand nombre de constitutions africaines comme celles du Bénin, du Togo, de l’Égypte, ou encore du Burkina Faso pour ne citer qu’elles. Sans prouver l’effectivité des textes onusiens, ces déclarations témoignent de l’attachement de ces constitutions, pour la plupart transitionnelles, à l’universalité des droits fondamentaux. D’autres, comme Djibouti, précisent que la DUDH fait partie intégrante de leur constitution.

Certains États, comme la Somalie, interdisent explicitement les MGF dans le corps de leur constitution ²⁶. L’article 15.4 de la Constitution somalienne qualifie en effet cette pratique de « cruelle et dégradante […] équivalente à la torture », reprenant ainsi la qualification internationale des MGF.

Enfin, cette intégration à la norme constitutionnelle par les pays à forte prévalence de MGF semble propre à l’Afrique intertropicale : l’Indonésie, où la pratique des MGF est forte, n’a pas retranscrit ces dispositions dans sa norme fondamentale.

Cette intégration des textes onusiens aux constitutions d’Afrique intertropicale se traduit dans les textes de valeur inférieure. Ainsi, de nombreux pays à forte prévalence de MGF ont incriminé la pratique ²⁷ en prévoyant des peines d’emprisonnement pour leurs auteurs, parfois pour les personnes exerçant l’autorité parentale, et en faisant une circonstance aggravante de l’homicide. Toutefois, il reste que les jurisprudences fondées sur ces textes restent rares.

Plus encore, dans les pays ayant apporté une réponse normative, il est parfois même difficile de percevoir un début de dynamique favorable. L’exemple de Djibouti est sûrement le plus frappant : en dépit de l’incrimination des MGF, celles-ci sont encore subies par 93 % des femmes et filles ²⁸. Le poids de la culture et le manque de moyens sont souvent avancés par les autorités pour justifier le retard en la matière ²⁹ mais cela n’explique pas tout : si en Guinée les femmes sont majoritairement favorables aux MGF, elles ne sont que 36 % à l’être à Djibouti selon l’OCDE ³⁰ .

Les mécanismes régionaux de protection des droits fondamentaux ne parviennent pas non plus à faire reculer la pratique en dépit de l’assimilation des textes de référence onusiens à leur droit applicable.

B- L’impuissance des cours régionales face aux manquements des États parties

Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant, 1^er juillet 1990.Comme sur les autres continents, une charte des droits fondamentaux a été adoptée par l’ensemble des pays africains : la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples ³¹ . Ce corpus de droits a ensuite été complété par d’autres conventions et notamment, en matière de MGF, par le Protocole à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples relatif aux droits des femmes ³² et la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant ³³ .

Le Protocole de Maputo prohibe explicitement les MGF en son article 5.b selon lequel les États s’engagent à :« interdire par des mesures législatives assorties de sanctions, toutes formes de mutilations génitales féminines ». Quant à la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant, si elle n’utilise pas directement les termes de « mutilations génitales féminines », elle condamne néanmoins par son article 21 « les coutumes et pratiques préjudiciables à la santé, voire à la vie de l’enfant et les coutumes et pratiques qui constituent une discrimination à l’égard de certains enfants, pour des raisons de sexe ou autres raisons ».

Ces conventions démontrent l’influence du droit international sur le droit régional. Ces textes revendiquent l’influence à la fois de la DUDH ³⁴, de la Convention des droits de l’enfant ³⁵ et de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des Femmes ³⁶ .

Elles ont été adoptées dans le cadre de l’Organisation de l’unité africaine (OUA), devenue en 2002 l’Union africaine (UA). Cette organisation présente l’avantage de rassembler tous les pays du continent africain. De plus, elle est épaulée par des institutions et notamment une Cour africaine des droits de l’homme et des peuples (CADHP). Les citoyens des États membres peuvent saisir cette Cour sur un modèle similaire à ce qui peut se faire devant la Cour Européenne des droits de l’homme ³⁷.

La CADHP devrait donc être l’acteur majeur de la lutte contre les MGF. Ces textes de référence, notamment le Protocole à la charte africaine des droits de l’homme et des peuples relatif aux droits des femmes, permettent de contester l’inaction de l’État partie dans l’élimination des MGF. Toutefois, cette Cour peine à convaincre : sa jurisprudence concernant les MGF est faible, voire inexistante, et pour cause, si 30 États parties avaient originellement permis à leurs citoyens de saisir directement la Cour, ils ne sont aujourd’hui plus que 4 ³⁸.

La CADHP se retrouve donc privée d’une grande partie de son effectivité juridictionelle. Toutefois, cette Cour pourrait être saisie de recours exercés à l’encontre des États ne légiférant pas contre les MGF puisque le Mali a accepté la compétence de la Cour concernant les requêtes déposées par les ONG et les particuliers ³⁹ . Au-delà de cette limite imposée par les États, la Cour souffre de ses propres lacunes, à savoir un manque de moyens matériels. Depuis 2006, elle n’a enregistré que 300 requêtes, et n’a rendu que seulement 106 arrêts. De plus, lorsque des décisions sont finalement rendues, elles sont très rarement respectées par les États condamnés.

Finalement, cette Cour, encore jeune, souffre d’un manque de légitimité. Dans le cas où elle parviendrait à se renforcer dans ce domaine, et si les États autorisent la saisine individuelle, elle pourrait devenir un instrument extrêmement efficace dans la lutte contre les MGF. Il n’en reste pas moins qu’elle peine aujourd’hui à faire respecter les impératifs internationaux qu’elle a pourtant fort bien intégrés à ses textes de référence.

Sitographie

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Notes

1. CHANEL (J.C), « Le président Sankara », Temps Présent, les archives de la RTS, 21 juin 1984.
2. OMS, UNICEF, FNUAP, Les Mutilations sexuelles féminines : déclaration commune, OMS, 1997.
3. Ibid.
4. Résolution 38/1 de l’Assemblée générale, Élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes et des filles, A/HRC/RES/38/1 (5 juillet 2018).
5. UNICEF, Mutilations génitales féminines : environ 1 survivante sur 4 a été excisée par un prestataire de soins de santé, Communiqué de presse, 6 février 2020.
6. UNICEF, Female Genital Mutilation/Cutting: A global concern, Données de l’UNICEF, février 2016.
7. Institut National de la Statistique ; Ministère du Plan et du Développement Économique, Enquête démographique et de santé, Guinée, juillet 2019, p. 345.
8. GETACHEW (I .),« Lutter contre une vieille tradition, la mutilation génitale féminine », UNICEF Actualité, 17 juillet 2006.
9. À titre d’exemple, Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, New York, 18 décembre 1979, art. 2.f et 5.a.
10. UNICEF, Female Genital Mutilation/Cutting: A global concern, Données de l’UNICEF, février 2016.
11. Ibid.
12. Nations unies, Tolérance zéro pour les mutilations génitales féminines : le Secrétaire général appelle à préserver la dignité et la santé de millions de filles, Communiqué de presse, SG/SM/18884-OBV/1768-FEM/2126, 5 février 2018.
13. Assemblée générale des Nations unies, Rapport résumé sur les débats du panel de haut niveau sur l’identification des bonnes pratiques en matière de lutte contre les mutilations génitales féminines, A/HRC/27/36, 18 juillet 2014.
14. Assemblée générale des Nations unies, Huitième session, Groupe de travail sur l’Examen périodique universel : Mali, A/HRC/8/50, 13 juin 2008.
15. Conseil des droits de l’homme, Trente-huitième session, Rapport du Groupe de travail sur l’Examen périodique universel : Mali, A/HRC/38/7, 17 avril 2018.
16. ONU Info, Mali : des experts de l’ONU dénoncent l’absence de criminalisation des mutilations génitales féminines, 24 juin 2020.
17. Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, 18 décembre 1979, article 26.1.
18. Assemblée générale des Nations unies, Première session, A/RES/57, 11 décembre 1946.
19. Assemblée générale des Nations unies, Soixante-quatrième session, A/64/L.56, 30 juin 2010.
20. Nations unies, Département de l’information, l’assemblée générale créé « ONU femmes » pour renforcer les mécanismes en faveur de la promotion de la parité et de l’autonomisation des femmes, AG/10959, 2 juillet 2010.
21. Ibid.
22. Assemblée générale des Nations unies, Vingt-et-unième session, A/RES/2215(XXI), 16 décembre 1966.
23. Convention des droits de l’enfant, 20 novembre 1989, article 45.
24. UNICEF, Programme conjoint UNFPA-UNICEF sur l’élimination des Mutilations Génitales Féminines, rapport annuel, 2018.
25. Préambule de la Constitution du Sénégal, révisée en 2016.
26. Constitution somalienne de 2012, article 15.4.
27. OCDE, Base de données de l’OCDE, Égalité femmes-hommes, institutions et développement (GID-DB), 2019.
28. Ibid.
29. Ministère de la Femme et de la famille de Djibouti, Rapport d’Examen National Approfondi, établi à l’occasion du 25^ème anniversaire de la quatrième Conférence mondiale de Beijing sur les Femmes et des 5 ans du Programme de développement durable des Nations unies à l’horizon 2030, Djibouti, 2019, p. 16.
30. OCDE, Base de données de l’OCDE, Égalité femmes-hommes, institutions et développement, 2019, préc.
31. Charte africaine des droits de l’homme et des Peuples, 27 juin 1981.
32. Protocole de Maputo à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, 11 juillet 2003.
33. Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant, 1^er juillet 1990.
34. Préambule de la Charte Africaine des droits de l’homme et des Peuples, 27 juin 1981.
35. Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant, 1^er juillet 1990, article 46.
36. Protocole à la charte africaine des droits de l’homme et des peuples relatif aux droits des femmes, 1^er juillet 2003.
37. Protocole relatif à la charte africaine des droits de l’homme et des peuples portant création d’une cour africaine des droits de l’homme et des peuples, 9 juin 1998, articles 5(3) et 34(6).
38. CHATELOT (C.), « Cour africaine des droits de l’homme : une indépendance qui ne passe pas », Le Monde, 12 mai 2020.
39. Conseil exécutif de l’Union africaine, Rapport d’activité de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples (AfCHPR) 1^er janvier – 31 décembre 2020, EX.CL/1258(XXXVIII), Addis-Abeda, Éthiopie, 4 février 2021.