Le tracé arbitraire des frontières africaines, hérité de la colonisation, a engendré d’importants conflits au lendemain des indépendances. Parmi ces tensions, on observe notamment des différends frontaliers, souvent liés à des frontières mal définies, ni délimitées ni démarquées, entre les États1. Ce découpage, réalisé sans considération pour les réalités socio-ethnolinguistiques locales, a fragmenté des communautés homogènes, les dispersant de part et d’autre des frontières. Cependant, ce morcellement n’a pas empêché les populations de maintenir leurs échanges. Au contraire, elles ont su tirer parti de l’effet-frontière (différentiel de coûts, monnaies différentes) pour dynamiser des activités transfrontalières, telles que les marchés frontaliers ou la mobilité clandestine, rendant ainsi les villes frontalières plus actives que celles situées à l’intérieur des pays. Ces dynamiques économiques ont souvent conduit à la marginalisation de ces zones, échappant au contrôle étatique, donnant ainsi naissance à ce que l’on appelle aujourd’hui des « espaces transfrontaliers ». Comme le souligne John Igué, ces espaces sont devenus « de véritables enclaves qui s’imposent par leur rôle économique et social aux États-Nations limitrophes »2.
Ce sont ces observations qui ont amené Alpha Oumar Konaré, alors président du Mali, à introduire en 2002, lors d’un séminaire à Sikasso (Mali), le concept de « pays-frontières » comme une nouvelle forme de coopération frontalière pour gérer ces zones partagées. Ce concept se définit comme « un espace géographique à cheval sur les lignes de partage de deux ou plusieurs États limitrophes où vivent des populations liées par des rapports socio-économiques et culturels »3. Le but est d’utiliser au mieux ces dynamiques pour impliquer « les collectivités locales dans le processus d’intégration à la base »4. Le concept a été institutionnalisé en 2006 par la Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) à travers son Programme d’Initiative Transfrontalière5, donnant ainsi naissance à la coopération transfrontalière. Dans la même veine, l’Union Monétaire Ouest-Africaine (UMEOA)6 a intégré ce concept dans sa stratégie d’intégration en développant un programme de coopération transfrontalière locale7.
Face aux dynamiques contrariées de ces espaces (marquées par le développement d’activités transfrontalières dans un environnement souvent instable et insécurisé) et face à la persistance des différends frontaliers, l’Union Africaine (UA) a emboîté le pas à la CEDEAO en lançant, en 2007, le Programme Frontière (PFUA). Ce Programme vise à transformer les « barrières aux passerelles » en accélérant, d’une part, la délimitation et la démarcation des frontières par les commissions nationales ou mixtes des frontières et en favorisant, d’autre part, « le développement, dans le cadre des Communautés Économiques Régionales et d’autres initiatives de coopération régionale, de la coopération transfrontalière de proximité ou d’initiative locale »8. En ce sens, l’UA a complété son PFUA par l’adoption de la Convention de Niamey sur la coopération transfrontalière9 afin de surmonter les défis liés à la sécurité, à la circulation des biens et des personnes, à l’accès aux ressources naturelles. Ces différentes initiatives ont poussé les États à intégrer les enjeux transfrontaliers dans leurs politiques publiques nationales.
Dans ce contexte dynamique, le Bénin, à l’instar du Mali, du Niger et du Burkina Faso, s’est engagé ces dernières années dans des réformes institutionnelles avec un fort ancrage territorial. Mes propos seront donc consacrés à la gouvernance frontalière béninoise en ce qu’elle marque, en Afrique de l’ouest, un renouveau dans la gestion espaces frontaliers. J’aborderai ainsi la manière dont le Bénin s’est approprié ses espaces frontaliers pour favoriser leur développement.
La politique nationale de développement des espaces frontaliers du Bénin (PNDEF)
Cette politique a été mise en place pour répondre aux multiples défis auxquels sont confrontées les zones frontalières, longtemps marginalisées par les politiques de développement. C’est à la suite des recommandations issues du Forum national des frontières en 2011 que cette initiative a vu le jour. Elle compte répondre à trois principaux défis : « faire de la gouvernance des espaces frontaliers un moyen de lutte contre la pauvreté et un système institutionnel d’affirmation de la souveraineté nationale et de renforcement de l’unité nationale, aborder le développement des espaces frontaliers de façon globale (approche holistique) en intégrant toutes les dimensions de la vie humaine, et enfin, faire émerger des territoires transfrontaliers de co-développement ». Ces défis traduisent la volonté du Bénin d’affirmer sa souveraineté tout en maintenant une ouverture sur l’extérieur. En d’autres termes, le Bénin cherche à « faire des zones frontalières de véritables espaces de développement durable et de bon voisinage avec les pays limitrophes, espaces où les conditions de vie des populations sont nettement améliorées ».
Pour traduire cette vision à long terme, la Politique Nationale de Développement des Espaces Frontaliers (PNDEF) s’est articulée autour de quatre axes stratégiques :
- Renforcer la défense de l’intégrité du territoire national et la sécurisation des espaces frontaliers,
- Réduire la pauvreté et améliorer la qualité de vie des populations frontalières,
- Développer la coopération transfrontalière pour consolider les relations de bon voisinage et l’intégration régionale et panafricaine,
- Doter le Bénin d’une loi d’orientation et de programmation qui consolide l’importance des questions liées aux frontières dans les priorités nationales.
C’est d’ailleurs cet ultime axe qui a conduit à la mise en place de la Politique nationale de gestion intégrée des espaces frontaliers, concrétisée par la création de l’Agence Béninoise de Gestion Intégrée des Espaces Frontaliers (ABeGIEF). Le processus de création de cette agence s’inscrit dans une longue évolution institutionnelle. En effet, dès 1977, le Bénin avait établi une première commission nationale chargée de la délimitation de ses frontières avec les pays voisins10. Cette commission a ensuite évolué pour devenir, en 2009, la Commission nationale des frontières du Bénin11. En réponse aux dynamiques complexes des espaces frontaliers et aux recommandations de la politique nationale des frontières, le Secrétariat permanent de cette commission a finalement été transformé en agence nationale en 2012, dotée d’une autonomie juridique et financière12. L’ABeGIEF, première du genre en Afrique de l’Ouest, est un établissement public à caractère administratif, scientifique et technique. Ses missions s’articulent autour de trois axes majeurs : la sécurisation des frontières, la lutte contre la pauvreté dans les zones frontalières, et la promotion de la coopération transfrontalière. Ces trois volets sont mis en œuvre à travers la politique nationale de gestion intégrée des espaces frontaliers, qui est l’instrument principal d’exécution de la PNDEF.
Depuis sa création, et en moins de cinq ans, l’agence a réussi à récupérer sept villages béninois qui se trouvaient sur le territoire nigérian (grâce au PFUA). Elle a également renforcé la sécurité des populations frontalières en construisant environ 60 commissariats et postes avancés (Unité Spéciale de Surveillance des Frontières). Des points d’eau (environ 300), des écoles et des centres de santé ont également été construits. Par ailleurs, reconnaissant que ce qui unit les populations de part et d’autre des frontières est la langue (langue autochtone), l’agence a organisé des forums linguistiques transfrontaliers tout au long des frontières béninoises13. Ainsi sur sa frontière avec le Nigéria, ces forums ont eu lieu dans les aires frontalières Yoruba-Nago, Boo, Baatonu. L’initiative ici est de permettre aux autorités traditionnelles et religieuses, aux forces de sécurité ainsi qu’aux élus locaux d’échanger dans leur langue des questions qui les concernent14. Ces forums ont permis dans une certaine mesure d’établir des cadres de concertation informels mais réguliers entre ces divers acteurs locaux. Cette démarche, unique en son genre, vise à capitaliser sur les affinités culturelles et linguistiques des communautés frontalières pour renforcer la coopération transfrontalière à partir de ce qui unit, afin de mettre en place des coopérations opérationnelles sur des sujets d’intérêt commun. Contrairement à l’Europe, où la langue peut être un obstacle aux initiatives transfrontalières, le Bénin voit dans la langue un puissant outil de rapprochement. En identifiant et en exploitant les aires linguistiques pertinentes, le Bénin transforme la langue en vecteur de développement et de collaboration transfrontalière.
C’est dans ce cadre général, et afin de renforcer davantage le rôle des collectivités dans la gestion des espaces frontaliers et d’être une réponse structurée à la nécessité d’un relais local aux efforts réalisés par l’Agence Béninoise de Gestion Intégrée des Espaces Frontaliers, que les communes frontalières se sont constituées en association…
L’implication renforcée des communes frontalières béninoises dans la gestion des espaces frontaliers
Le Bénin compte 77 communes15, dont 36 sont des villes frontalières. Ces dernières se sont constituées en association pour relever les défis spécifiques qu’elles rencontrent en raison de leur position géographique. L’association se présente comme une plateforme de dialogues entre ses membres. Elle joue un rôle crucial en tant qu’interface entre les communes frontalières et l’ABeGIEF. Ici, l’objectif est d’assurer une meilleure adéquation des politiques et des interventions avec les réalités locales. Il s’avère que, grâce à cette fonction de l’association, le rôle des élus locaux a été renforcé par le développement de la diplomatie préventive locale d’une part et l’adoption des Plans locaux de sécurité d’autre part.
La diplomatie préventive locale est un processus de prévention et de gestion des conflits locaux qui opposent des territoires et acteurs locaux évitant d’une part, toutes formes d’escalades susceptibles de mettre en danger les espaces frontaliers de part et d’autre de la ligne frontière et d’autre part, la transformation d’un conflit de portée locale transfrontalière en un conflit entre les États. Il s’agit d’un outil de coopération transfrontalière que le Bénin incite ses communes à adopter. Et les résultats sont réels. Ainsi, par exemple, grâce à cette diplomatie préventive locale, le maire de Ségbana, une commune frontalière avec le Nigeria dans l’aire frontalière de Boo, a réussi à obtenir la libération immédiate d’agents béninois chargés de l’actualisation de la Liste Électorale Permanente Informatisée, arrêtés et détenus après s’être retrouvés par erreur sur le territoire nigérian lors d’une mission. Bien que cet incident ait été signalé le jour même au gouvernement béninois par l’ABeGIEF, l’intervention officielle auprès des autorités nigérianes a pris plus d’un mois et demi, car des informations supplémentaires étaient nécessaires16. Or, sans cet outil de diplomatie préventive locale, la résolution d’un conflit de ce type aurait pris beaucoup plus de temps. Les agents auraient été incarcérés pour une longue durée et cela aurait sans doute créé un conflit sans précédent entre les deux États en raison de la non connaissance précise de leur frontière17. La diplomatie préventive apparaît donc comme un outil qui renforce d’une certaine manière le principe de subsidiarité horizontale, de telle sorte que « tout problème peut être réglé par un échange direct entre l’élu local et son homologue de l’autre côté de la frontière »18.
En ce qui concerne les plans locaux de sécurité, ils sont le volet sécurité du Plan de Développement Communal (PDC). Autrement dit, ce sont les « instruments techniques de la gouvernance de la sécurité, élaboré à partir d’une démarche participative de diagnostic où toutes les couches de la société participent et donnent leur point de vue sur la gestion de la sécurité de leur cité pour une meilleure co-production de la sécurité »19. En réalité ces plans locaux de sécurités sont les équivalents des contrats locaux de sécurité en France. Leur mise en œuvre mobilise les chefs de villages et d’arrondissements, qui jouent un rôle de premier plan dans le suivi des flux migratoires au sein de leurs territoires, contribuant ainsi à une gestion renforcée des mouvements de population.
Ces différentes initiatives sont intéressantes pour la gestion des espaces frontaliers et transfrontaliers. Elles révèlent à quel point le Bénin aspire à être un acteur clé de cette gestion en Afrique de l’ouest en usant d’une gouvernance novatrice de ses frontières, alliant sécurité, développement local et coopération transfrontalière, tout en accordant un rôle central aux collectivités locales, même si l’impact optimal de ces initiatives passe sans doute, à l’avenir, par l’octroi par le gouvernement béninois d’un statut particulier à ses collectivités territoriales frontalières.
Notes
- Commission de l’Union Africaine, Département de Paix et Sécurité, Création et fonctionnement des commissions des frontières en Afrique. Le guide de l’utilisateur, Addis-Abeba, mai 2013, p. 12.
- J. O. Igué, « Le développement des périphéries nationales en Afrique », in Tropiques. Lieux et liens. Florilège offert à Paul Pélissier et Gilles Sautter, GéoProdig, portail d’information géographique, p. 595.
- A. Diarrah, « Le concept de “pays-frontière” dans le processus d’intégration sous-régionale ouest-africaine : Résultats du séminaire de Sikasso 4-7 mars 2002 », Document préparé pour la réunion spéciale du Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest, tenue à Accra (Ghana), les 20 et 21 mai 2002, p. 7.
- Idem.
- Le programme a initialement ciblé les zones de Sikasso-Bobo Dioulasso (Mali-Burkina Faso), la Sénégambie méridionale (Sénégal-Gambie-Guinée-Bissau), ainsi que le bassin du Karakoro (Mali-Mauritanie) et Kano-Katsina-Maradi (Nigeria-Niger). En 2016, il a été transformé en Programme d’appui à la coopération transfrontalière (PRACT) et a, cette fois, été étendu à l’ensemble des espaces transfrontaliers de la sous-région ouest-africaine.
- L’UMEOA est composée de 8 pays utilisant tous le franc CFA : le Bénin, le Niger, le Mali, le Burkina Faso, le Togo, la Côte d’Ivoire, le Sénégal et la Guinée-Bissau.
- L. Medina, M. Mountaga DIALLO, « Les coopérations transfrontalières comme outils d’intégration régionale : analyse croisée dans les Suds (Amérique centrale, Afrique de l’Ouest) », Belgeo, n° 4, 2020, p. 7.
- Commission de l’Union Africaine, Département de Paix et Sécurité, Programme Frontière de l’Union Africaine « Des barrières aux passerelles », Recueil des textes relatifs aux frontières en Afrique de 1963 à 2012, mai 2013, p. 70.
- Elle n’est toujours pas en vigueur car 15 ratifications sont nécessaires. À ce jour, elle compte 10 ratifications, principalement de pays d’Afrique de l’Ouest.
- Décret N° 77-32 du 18 février 1977 portant création de la Commission Nationale chargée de la délimitation des frontières entre la République populaire du Bénin et des États limitrophes.
- Décret N° 2009-704 du 30 décembre 2009 portant attributions, organisations et fonctionnement de la Commission Nationale des Frontières.
- Décret N° 2012-503 du 10 décembre 2012 portant attributions, organisation et fonctionnement de l’ABeGIEF.
- Le Bénin partage ses frontières avec le Nigeria, le Niger, le Burkina Faso et le Togo.
- Agence Béninoise de Gestion Intégrée des Espaces Frontaliers, Forums Linguistiques Boo à Ségbana en 2011, Baatonou à Nikki en 2012, Yoruba-Nago à Kétou en 2013 et Forum conjoint Bénin-Niger à Malanville en 2015.
- Le Bénin est une république unitaire décentralisée, qui ne compte qu’un seul niveau de décentralisation, le niveau communal.
- Ch. Mestre, « La coopération transfrontalière des communes béninoises », in L’irrésistible Internationalisation des Villes et des Territoires : Enjeux, Dynamiques et Perspectives de L’internationalisation des Collectivités Territoriales, 2017, Lyon, p. 4.
- C’est pour éviter de telles situations que le Bénin s’efforce de délimiter et démarquer ses frontières. Cela renforce l’idée qu’il est difficile de mener une coopération transfrontalière sans connaître précisément ses frontières. C’est pourquoi le Bénin cherche à dépasser le micro-nationalisme, c’est-à-dire à connaître et accepter ses frontières, tout en s’émancipant des traces laissées par la colonisation.
- Ch. Mestre, op. cit.
- Ministère de l’Intérieur et de la Sécurité publique, Lancement de l’élaboration du Plan Local de Sécurité de la Commune de Pobè, Semaine des Frontières Béninoises, 10e édition.
