Le thème de cette table-ronde, à savoir l’approche des différentes pratiques de la coopération transfrontalière sur différents continents, est particulièrement intéressant. C’est d’ailleurs une approche qui avait été retenue par l’ARFE il y a quelques années, et dont je reconnais plusieurs des participants dans cette salle.

La coopération transfrontalière implique de nombreux acteurs, dont ceux dans la diplomatie. En Amérique latine, ils appellent d’ailleurs cela : « paradiplomatie ». Mais dans l’espace sud-américain et latino-américain, la coopération transfrontalière décentralisée au niveau régional/local, en partenariat avec les gouvernements nationaux et les organisations supranationales, est l’instrument le plus approprié pour ouvrir la voie à une nouvelle qualité des frontières en tant que lieux de rencontre offrant un large éventail d’opportunités. Il s’agit surtout et avant tout de relations de proximité entre des citoyens vivant aux frontières, ce qui représente des challenges aussi vastes que spécifiques.

L’Europe regroupe beaucoup d’experts de la coopération transfrontalière en raison de la concentration du nombre de frontières et de langues différentes et en raison d’une histoire compliquée entre des États qui se sont combattus pendant des siècles pour repousser sans cesse leurs frontières. Mais les institutions européennes, comme le Parlement européen ou la DG Regio de la Commission européenne, travaillent aussi depuis plusieurs années sur les frontières non-européennes à travers l’exploration des différentes coopérations qui existent sur divers continents, et principalement sur les deux continents non-européens où la coopération est la plus importante : l’Afrique, à travers l’Union africaine, et l’Amérique du Sud et latine (en dehors des Caraïbes où le programme INTERREG a vocation à intervenir par le biais de plusieurs programmes du fait de la présence de territoires de plusieurs États membres de l’Union européenne).

Notre présentation se concentrera sur la coopération transfrontalière en Amérique latine et Amérique du Sud et sur les différents processus qui y ont été mis en œuvre. Ces derniers sont nombreux et l’ARFE en a accompagné beaucoup, grâce aux supports européens. À ce sujet, il faut citer le programme phare de l’UE depuis 2015 : ADELANTE, dont l’objectif est de favoriser les relations horizontales entre les pays d’Amérique latine et des Antilles et entre ces pays et l’Europe, dans une coopération triangulaire en matière de développement durable. En 2023, l’ARFE a d’ailleurs renforcé son rôle d’acteur clé dans l’échange de bonnes pratiques entre l’Europe et l’Amérique latine sur la gouvernance transfrontalière dans les bassins hydrographiques en coordonnant une nouvelle Initiative sur la « Coopération transfrontalière pour la durabilité environnementale des bassins hydrographiques », financée dans le cadre du Programme de coopération triangulaire UE-ALC : ADELANTE 2. Il est à noter que ces « bassins hydrographiques » seraient le pendant des « bassins de vie » évoqués par la MOT. Cette coopération transfrontalière autour de l’eau s’avère très technique, complexe, mais aussi très humaine car elle implique beaucoup de personnes, dont les maires des communes de ces bassins, ainsi que la société civile dont le rôle est très important.

Ainsi, nombreux sont les projets et processus de coopération transfrontalière en Amérique latine qui ont été développés sous l’effet des instruments de l’UE. Parmi les principales initiatives que nous avons pu étudier, nous pouvons citer : l’assistance technique pour les visites d’étude dans les entités du Paraná (Brésil-Argentine 2014-2019) ; l’assistance technique à la Haute Autorité du Lac Titicaca (Bolivie-Pérou 2018-2022) ; le soutien à la gouvernance locale dans le bassin du fleuve Uruguay (UE 2019 – Argentine, Brésil et Uruguay)¹ ; le soutien à la coopération transfrontalière dans la Colombie frontalière (AEXCID 2019-2021 – Colombie-Équateur) ; le transfert d’expériences en matière d’innovation transfrontalière vers l’Équateur et le Pérou (Plan binational 2021-2023) ; l’assistance technique aux villes jumelles Ipiales-Tulcán (Équateur-Colombie) ; etc.

Pour autant, ces projets et processus de coopération transfrontalière se caractérisent par des approches différentes et il est très clair que la coopération transfrontalière dans cette région du monde pourrait être plus intense, notamment en matière de gouvernance. Tel est le résultat des observations menées par l’ARFE. De telles conclusions se fondent sur une méthodologie très précise, visant à identifier les obstacles et problèmes aux frontières, renforcer les capacités en matière de coopération transfrontalière et de logiques de gouvernance, apporter un appui à la conception de stratégies et au renforcement des structures, et apporter un appui à la conception et à la mise en œuvre de projets durables.

Pour effectuer ce travail, l’ARFE a pu compter sur 709 municipalités frontalières (221 au Mexique et en Amérique centrale, et 488 en Amérique du Sud) ainsi que 66 bassins hydrographiques partagés par deux pays ou plus, le tout constituant un énorme potentiel pour la coopération transfrontalière. Il faut néanmoins faire attention à la pertinence des acteurs non-gouvernementaux, en particulier les ONG, les organisations caritatives, les fondations et autres organisations sans but lucratif. D’autres acteurs pourraient toutefois renforcer les données dont nous disposons, comme les universités et instituts de recherche, les entreprises de certains secteurs sélectionnés, certaines organisations sociales et culturelles, certaines organisations d’entrepreneurs et de travailleurs et certaines organisations en charge des infrastructures.

Les observations ont été menées sur de nombreux projets. Ainsi, par exemple, le projet EUROSocial + prévoit d’améliorer la gouvernance locale transfrontalière dans le bassin de la rivière Mid-Uruguay, par l’élaboration d’une feuille de route pour une coopération locale transfrontalière tri-nationale utilisant la rivière comme axe et s’appuyant sur les enseignements tirés des expériences internationales.

Parmi les différentes actions, nous pouvons citer : le développement d’un protocole de mobilité des patients du Mercosur ; la conception de stratégies de gouvernance multiniveaux transfrontalières sur les bassins hydriques de l’Uruguay et du Titicaca ; l’appui à l’élaboration d’un plan de reconstruction sociale et de résilience en Amérique centrale ; l’appui sur un échange d’expériences au sein du réseau latino-américain d’organisation territoriale. Était également prévue la formation de journalistes sur la cohésion sociale ou encore la participation et l’organisation de forums régionaux UE-Amérique Latine.

Un autre exemple peut être donné à travers le projet ALT, qui prévoit un programme de formation à la gouvernance et au développement transfrontaliers dans le lac Titicaca (Pérou-Bolivie) et le renforcement des capacités de planification stratégique au Brésil et en Argentine.

De même, le projet AEXCID portait sur la coopération transfrontalière et la gouvernance à plusieurs niveaux à la frontière entre l’Équateur et la Colombie, à travers un appui aux structures transfrontalières et l’élaboration et la mise en œuvre d’un modèle de gouvernance. Là encore, il s’est agi de mettre en œuvre un programme latino-américain de formation à la coopération transfrontalière.

L’étude de la coopération transfrontalière dans l’espace sud-américain révèle plusieurs aspects caractérisant cette coopération dans les pays en voie de développement. De manière générale, les difficultés frontalières dans ces régions sont très étroitement liées à l’histoire, comme en témoignent les conflits frontaliers maritimes, notamment le passage bolivien vers la mer (Pérou/Colombie). Elles tiennent aussi à des éléments récurrents, comme la mise en avant des priorités nationales et l’instrumentalisation du concept traditionnel de souveraineté, le manque de subsidiarité et la nécessité d’accroître l’autonomie des administrations territoriales, le fait de considérer les zones frontalières comme marginales, les différends historiques, la nécessité d’améliorer les conditions de vie des citoyens, les capacités locales, les contrôles permanents ou non des migrations, la nécessité de protéger le patrimoine naturel et culturel…

De manière plus spécifique, le développement de la coopération transfrontalière en Amérique latine et du sud suppose de répondre à des défis particuliers comme les énormes distances, l’absence d’installations communes de contrôle aux frontières, la faiblesse des infrastructures, l’existence d’économies fragiles, l’absence de formation systématique et ciblée du personnel pour la coopération transfrontalière au sein des autorités régionales et locales pour élaborer des programmes communs ou des stratégies communes, organiser une coopération permanente et établir des institutions ou structures transfrontalières de coopération. En Amérique du Sud et en Amérique centrale, il s’agit davantage de gérer des frontières « chaudes », à travers lesquelles sévissent des trafics (armes et drogues), plus particulièrement entre l’Équateur et la Colombie. Il devient également urgent de répondre aux défis mondiaux des migrants, réfugiés et demandeurs d’asile.

Au vu de l’observation réalisée, il est possible d’affirmer que la réussite de la coopération transfrontalière en Amérique du Sud et Amérique latine devrait reposer sur un certain nombre d’éléments : un développement progressif (d’abord des tâches transfrontalières, puis la mise en place d’une structure en charge de cette coopération) ; le renforcement des tâches et des responsabilités régionales et locales ; une approche stratégique/programmatique ; de véritables projets communs ; une structure de travail permanente par zone transfrontalière (informelle, puis formelle) en tant qu’acteur principal (organes décisionnels conjoints, secrétariat et personnel conjoints) ; des ressources financières propres et communes.

Une feuille de route pour la coopération transfrontalière en Amérique du Sud et Amérique latine peut être établie, comprenant des objectifs à court terme : projets concrets, besoin de coopération décentralisée, établissement de partenariats, structures informelles pour la coopération transfrontalière en général ; à moyen terme : accroître les capacités locales/régionales/nationales pour une coopération transfrontalière durable, élaborer des stratégies/programmes et projets communs, ainsi que renforcer les institutions transfrontalières ; à long terme : dans la perspective du processus d’intégration régionale dans l’ensemble de l’Amérique du Sud et latine. Plusieurs actions sont ainsi en cours de lancement ou de planification. Elles consistent, par exemple, dans le fait d’impulser la création de clusters transfrontaliers pour promouvoir les itinéraires touristiques binationaux en Amérique du Sud (frontière Équateur – Pérou). Il peut s’agir également de renforcer le cadre institutionnel des communautés transfrontalières aux frontières de la Bolivie, d’aider à la planification urbaine des municipalités géantes d’Amérique latine, ou encire de procéder à des transferts ou partages d’expériences par-delà les frontières en matière d’économie circulaire².

Que dire pour conclure ? Il existe une véritable volonté politique de développer la coopération transfrontalière en Amérique Latine. Plusieurs actions et tendances en attestent. Tout d’abord, les autorités locales et régionales, le secteur productif, les universités et les ONG jouent un rôle de plus en plus important. Ensuite, il est à relever un approfondissement des processus de régionalisation ainsi qu’un processus d’intégration intergouvernementale (et non supranationale). Enfin, si pour le moment, la coopération transfrontalière s’avère essentiellement informelle, le nombre de cas de coopération formelle est croissant. Et en particulier la coopération transfrontalière visée dans l’Agenda 2030 joue un rôle certain : pour faire face à certains défis, il est préconisé que les pays adoptent une approche transnationale ou transfrontalière plutôt que de se concentrer sur une approche qui serait unilatérale. Cela passe par la création de biens publics mondiaux, par des processus d’intégration (et de désintégration) régionale et par la prise en compte des phénomènes migratoires. Indéniablement, la coopération transfrontalière constitue une valeur ajoutée durable et contribue à l’intégration de l’Amérique latine et du Sud.

Notes