La direction générale de la Commission européenne, qui s’occupe de la coopération transfrontalière, vise plus large que les seuls programmes INTERREG et c’est ce que je vais essayer de démontrer, en vous présentant tout ce que fait l’Union européenne en la matière. Et cette action est très dense.

Mon intervention s’articulera autour de six messages. Mais avant de commencer, je voudrais préciser qu’un territoire transfrontalier est en réalité un bassin de vie coupé par une frontière. En ce sens, il existe une proximité, et cette proximité offre de nombreuses opportunités en termes d’emploi ou d’accès à des services, par exemple de soins, de l’autre côté de la frontière. Mais en même temps, l’existence d’une frontière est un facteur de complication, notamment en raison de la différence des règles administratives et juridiques propres à chacun des espaces frontaliers. Dans ce contexte, une expression est de plus en plus utilisée : la zone fonctionnelle. Sans entrer dans des discussions académiques sur la définition, je soulignerais deux éléments qui sous-tendent cette dénomination. D’abord, il s’agit d’une zone où les choses fonctionnent, où les choses se passent. Ensuite, c’est une zone qui est fonction du sujet. Autrement dit, c’est une zone où les choses fonctionnent et se passent en raison d’interactions existantes, qui peuvent prendre la forme d’un marché de l’emploi comme d’une chaîne de valeur ajoutée. Outre les interactions, des interdépendances de part et d’autre de la frontière se forment, par exemple dans le cadre d’espaces naturels ou de bassins fluviaux. Enfin, c’est aussi une zone qui est fonction du sujet parce que la zone fonctionnelle ne sera pas la même pour un bassin d’emploi, pour un bassin de santé, ou encore pour un espace naturel, lequel peut être encore plus grand.

Le premier message que j’aimerais porter aujourd’hui concerne l’importance du rôle que l’Union européenne a à jouer dans ces zones fonctionnelles transfrontalières. Cette importance s’explique, d’une part, au regard de la population européenne frontalière dont 30 % vivent le long des frontières, et, d’autre part, au regard du territoire européen dont 40 % sont couverts par des frontières. C’est moins marquant en France qui est un grand pays en termes de superficie, mais la plupart des pays de l’Union européenne possèdent une superficie moindre (les Pays baltes, Malte, Chypre, les pays d’Europe centrale et orientale). Dans ces pays, quasiment toute la population est proche d’une frontière. Pour l’Union européenne, c’est évidemment très important de servir un tiers de la population de l’Union européenne. Au-delà de cette première raison liée à l’importance numérique de la population frontalière, les territoires transfrontaliers représentent des laboratoires de l’Union européenne dans la mesure où c’est au niveau de ces zones de friction entre deux ou trois pays qu’il est possible de mesurer l’efficacité et l’effectivité des politiques européennes.

Le deuxième message tient au fait que, depuis 2017, la politique transfrontalière est devenue une priorité de l’Union européenne. En effet, à cette date la Commission a adopté une communication, complétée en 2021 par un rapport, où il est indiqué que les régions frontalières constituent le « laboratoire de l’intégration européenne ». À partir du moment où il s’agit d’une priorité politique de l’Union européenne, son champ d’action a été élargi au-delà du programme INTERREG.

Le troisième message concerne la coordination des différentes politiques européennes, de façon à ce qu’elles intègrent la dimension transfrontalière. Pour toute initiative législative ou tout nouvel instrument proposé au niveau européen, notre unité s’assure de l’existence d’un impact positif pour les régions transfrontalières et, à l’inverse, vérifie l’absence d’impact négatif. Concrètement, chaque initiative donne lieu à une consultation interservices. Dans ce cadre, notre unité est consultée, ce qui permet d’agir pour sensibiliser les acteurs à la coopération transfrontalière, d’organiser des conférences sur les grands sujets tels que la santé, la mobilité, les travailleurs transfrontaliers, des séminaires mensuels, de communiquer au travers d’une newsletter, d’un forum internet. Cet ensemble constitue un écosystème nouveau pour promouvoir l’importance de la coopération transfrontalière.

Mon quatrième message porte sur la mise en place d’outils juridiques pour faciliter la coopération transfrontalière. En ce sens, a créé le groupement européen de coopération territoriale (GECT). Il en existe environ une centaine dans l’ensemble de l’Union européenne ; ce qui permet la gestion contractuelle d’un objet transfrontalier tel qu’un hôpital, un parc naturel, ou encore une ville transfrontalière. L’intérêt est de pouvoir signer des contrats, de recruter du personnel conjoint, de faire appel à des entreprises, d’avoir des services de transport conjoints, des services de ramassage d’ordures conjoint, de gérer communément une piscine… À côté de cet outil juridique, un autre outil existe, avec une dimension politique indéniable tellement il est ambitieux. Il s’agit du mécanisme européen de coopération transfrontalière. Issu d’une proposition de la Commission européenne, il permettrait de résoudre quasiment tous les obstacles juridiques et administratifs se trouvant sur toutes les frontières de l’Union européenne. Lorsqu’un projet transfrontalier est lancé, ce mécanisme pourrait permettre de n’avoir qu’une seule norme pour ce projet-là. Malgré l’encadrement de ce mécanisme, limité au seul projet, aux zones frontalières, et subordonné à l’accord des États membres, le Conseil et donc les États membres l’ont refusé. La réflexion se poursuit tout de même pour faire suite à la proposition du Parlement européen¹.

Le cinquième message de mon intervention porte sur un travail particulier que nous réalisons sur la gouvernance transfrontalière, et notamment sur les obstacles à la coopération. Les territoires transfrontaliers étant des territoires fonctionnels communs, ces bassins de vie nécessitent une gestion commune impliquant des outils juridiques, mais également des structures conjointes de gouvernance, qui peuvent prendre la forme de GECT ou d’eurorégions. Cela doit être fait évidemment avec une gouvernance multi-niveaux, au niveau local, régional national. Même si fréquemment, les régions n’aiment pas impliquer l’échelon national, c’est souvent une nécessité dès que le projet atteint une certaine envergure. En matière de gestion transfrontalière, chacune de nos actions implique les acteurs de terrain, les chambres de commerce, les ONG, les associations, les universités, les opérateurs de transport, les services de santé, les citoyens. L’implication des citoyens en matière de politique publique, et notamment celle des jeunes est, pour nous actuellement, un axe majeur. Même si on sent une certaine réticence dans les États membres, cette dimension prend de plus en plus de poids.

Dans le même ordre d’idées, on travaille aussi avec l’OCDE sur la gouvernance transfrontalière. Dans cette perspective, cinq régions pilotes ont été sélectionnées. Dans chacune d’elles, la manière dont la coopération est mise en œuvre est examinée, pour ensuite construire des outils et des recommandations qui pourront être utiles pour l’ensemble ses régions frontalières de l’Union européenne. Plus spécifiquement sur les obstacles, ces derniers sont nombreux et il importe de les réduire, voire de les supprimer car il est clair que sans eux, un très fort potentiel de croissance économique et d’emplois existe. La seule existence d’une frontière définie il y a des centaines d’années, de manière souvent artificielle, ne doit pas avoir pour effet d’entraver l’activité frontalière. Afin, au contraire, de la fluidifier en réduisant les obstacles, un budget d’un montant d’un milliard d’euros sur la nouvelle période de programmation des fonds européens est dédié à la gouvernance, incluant les obstacles. Plus précisément, il s’agit de l’objectif spécifique INTERREG 1. On travaille aussi avec l’association des régions frontalières européennes sur un projet qui s’appelle b-solution qui permet à un expert de se rendre sur les différentes frontières pour examiner les obstacles transfrontaliers et faire des propositions d’amélioration.

Mon sixième et dernier message porte évidemment sur les programmes INTERREG, dont l’objet est de favoriser la coopération transfrontalière. On dénombre actuellement quatre-vingt-six programmes dans toute l’Union européenne, pour un montant de dix milliards d’euros sur la période 2021-2027, porté à quatorze milliards avec le cofinancement. Parmi l’ensemble des programmes, soixante-quatre sont transfrontaliers dont quarante-neuf se situent au niveau des frontières internes de l’Union européenne, les quinze autres se situant aux frontières extérieures La coopération transfrontalière aux frontières intérieures représente sept milliards d’euros incluant des projets d’importance stratégique, des actions citoyennes destinées à favoriser les rencontres, le travail collectif, pour créer la confiance mutuelle, le point de départ indispensable à toute coopération transfrontalière. Je précise que le choix des projets n’est pas à notre initiative ; il est, au contraire, à l’initiative des partenaires dans les régions, pour une simple et bonne raison : ce sont eux qui possèdent la connaissance fine des spécificités du territoire.

Quelques mots sur les programmes INTERREG après 2027, sur lesquels on commence dès à présent à travailler. La proposition législative sera faite en 2025 et 2024 sera dédié à une large consultation des acteurs européens, des États membres, des régions, des programmes INTERREG, mais aussi une consultation des acteurs de terrain tels que les ONG, les chambres de commerce, universités ainsi qu’une consultation, au niveau local, des citoyens. À cette occasion, souligner l’importance des programmes INTERREG sera déterminant, car l’avenir s’annonce assez délicat, entre un budget à 1 800 milliards d’euros qui sera probablement plafonné et des besoins nouveaux tels que des futures accessions ou pré-accessions (Ukraine, Moldavie, les Balkans), deux guerres, la promotion de l’intelligence artificielle, les investissements dans la défense, la santé, le Green deal, l’énergie… Et pourtant, il faut absolument défendre la politique de cohésion.

J’en arrive à ma conclusion, simplement pour insister sur l’importance de la coopération transfrontalière, importante pour les citoyens et pour l’Union européenne. Ce tour d’horizon montre que la coopération transfrontalière est une priorité politique pour l’Union européenne. À cet égard, l’Union européenne œuvre à la promotion de la coopération transfrontalière, car il est certain qu’en règle générale, sans l’Union européenne (à quelques exceptions près, comme peut-être ici au Pays basque, où elle se ferait quand même parce qu’il y a une tradition historique), la coopération est fortement compliquée sur beaucoup de frontières par des obstacles aussi bien géographiques que linguistiques ou historiques. Une action de l’Union européenne qui est donc fondamentale. Pour autant, la responsabilité de la coopération est avant tout aux mains des acteurs de terrain, des citoyens. Il leur appartient de faire en sorte que cette coopération réussisse. C’est donc à eux de déterminer l’avenir de cette coopération. En ce sens, toute politique publique suppose d’impliquer les acteurs de terrain et les citoyens et c’est ce que nous tentons de faire.

Note