Nous vivons dans un petit pays. Je viens de l’université d’Artois, à 1 200 kilomètres d’ici, et mon trajet en train n’a duré que six heures, ce qui est relativement peu. Finalement, les distances et les représentations contribuent parfois à modifier la géographie et la réalité de la géographie.

Je voudrais d’abord remercier Géraldine Bachoué Pedrouzo pour m’avoir permis d’évoquer les espaces urbains transfrontaliers, en soulevant la question des enjeux de coopération dans ce cadre. Le défi est d’envergure et je souhaiterais me concentrer sur les espaces urbains transfrontaliers en Europe, en particulier sur une agglomération sur laquelle j’ai déjà longuement travaillé, afin de vous proposer ensuite une généralisation de mon propos.

Je partirais d’une photographie que j’ai prise de la ville de Dupont qui était en construction entre Görlitz en Allemagne et Zgorzelec sur la rive polonaise, qui fait écho aux villes doubles évoquées dans une précédente intervention ou aux faubourgs devenus une ville, comme c’est effectivement le cas ici. La photo date de 2004, c’est-à-dire au moment de l’intégration de la Pologne à l’Union européenne. Cette idée de pont qui traverse une rivière, la rivière étant une discontinuité et le pont étant un lien, symbolise assez bien ce que je souhaiterais vous dire.

Tout d’abord, première question : qu’est-ce qu’un espace urbain ? Permettez-moi de définir quelque peu car je pense que les définitions sont parfois utiles pour circonscrire, sans pour autant enfermer. La ville, l’espace urbain est un environnement construit, nous dit Anthony Giddens, c’est-à-dire est une concentration de personnes, d’activités, de constructions sur un espace restreint. Cet espace favorise la coprésence : les humains vont avoir de nombreuses interactions, appelées parfois des relations fonctionnelles. Selon Paul Claval, la ville est un lieu de maximisation des interactions sociales. En géographie, on parle plutôt d’agglomération urbaine, de ville ou d’urbanité.

L’agglomération urbaine est un continuum morphologique, un ensemble, un tissu bâti, qui présente une certaine forme, et qui est délimité ensuite par rapport à la campagne environnante, cette concentration de personnes se traduisant effectivement par des relations fonctionnelles. La ville est d’abord un objet politique : d’un côté, il y a une administration qui gère la cité et qui peut aussi proposer un cadre d’animation, qui peut avoir une politique d’animation urbaine ; de l’autre, c’est un espace où vivent des gens, qui ont l’impression de vivre en ville, ce qui renvoie à l’idée d’urbanité. Dans cette perspective, les habitants ont conscience de vivre ensemble dans un espace et cela se traduit notamment par l’existence de nombreuses associations, qui vont être un aiguillon de l’administration municipale.

Selon ces définitions, l’idée d’agglomération transfrontalière représente un continuum urbain ou de relations fonctionnelles intenses, avec comme particularité d’être divisé et marqué par la présence d’une frontière ou de plusieurs frontières internationales¹. Lorsque l’on regarde sur une carte la présence des agglomérations transfrontalières en Europe, on aperçoit de nombreuses agglomérations transfrontalières en Europe avec des tailles extrêmement variées, qui vont des petites agglomérations qui comptent quelques milliers d’habitants à des agglomérations de plusieurs millions d’habitants. On trouve donc des formes urbaines de types extrêmement variées.

J’ai choisi de focaliser mon intervention sur une agglomération en particulier, celle de l’agglomération trinationale de Bâle. De mon point de vue, Bâle est une agglomération extrêmement intéressante, bien que ce soit une ville suisse. La Suisse présente en effet la particularité d’être à la fois dans l’Europe et en dehors. Elle est dedans à travers l’espace Schengen et elle est en dehors de l’Union européenne, mais, grâce à certains accords bilatéraux, elle souscrit à plusieurs politiques européennes. Dans le cas bâlois, l’intérêt vient du fait que cet espace urbain est à la fois continu et doté de frontières. Le tracé de la frontière n’est pas véritablement rectiligne ; à certains endroits, la frontière est placée sur le Rhin, ce qui n’est le cas absolument pas dans la partie centrale de l’agglomération.

Le principal enjeu des agglomérations transfrontalières est le suivant : faire face à deux logiques de fonctionnement, d’une part la logique d’agglomération, c’est-à-dire la logique urbaine, conduisant à faire des économies d’agglomération et à avoir des services à l’échelle de l’agglomération tout entière, et d’autre part une logique physique, nationale, qui se superpose à la première. Or, les logiques nationales supposent des systèmes juridiques et politiques différents de part et d’autre de la frontière. Par conséquent, les services urbains, tels que l’eau, la distribution d’énergie, la gestion des déchets, les transports, ne sont pas forcément transfrontaliers. Dans de nombreux cas d’agglomérations transfrontalières, il existe une séparation de la gestion, qui peut s’accompagner de conventions des partenariats.

Pour illustrer mon propos, je voudrais prendre l’exemple des transports publics à une échelle urbaine. L’accessibilité par les transports publics est bien meilleure dans les communes de la partie helvétique, au sud de la frontière, que du côté français et du côté allemand. Ceci était le cas jusqu’en 2014, où l’agglomération bâloise du côté helvétique était sillonnée par un réseau extrêmement dense de tramways, avec plusieurs terminus à la frontière. Depuis le milieu des années 2000, toute une série de réflexions a été menée pour développer un réseau de transports publics transfrontalier. Certes, des lignes de bus existaient, mais elles n’avaient évidemment pas la même capacité ni les mêmes fréquences qu’un tramway et l’intégration était une meilleure solution. En ce sens, deux lignes de tramway ont été prolongées, l’une vers la banlieue allemande de Weil am Rhein et une autre vers la banlieue française de Saint-Louis.

Sans développer le détail du projet, on peut quand même tirer certains enseignements. D’une part, on constate que le montage de projet a été assez difficile, du fait d’un enchevêtrement d’autorités organisatrices des mobilités, avec la nécessité de trouver un accord, notamment en termes de financement et de taux de participation de chaque État aux investissements structurels. Pour la ligne du côté allemand, le financement de la Confédération des différentes collectivités du côté suisse s’est élevé à 77 % du total, alors que du côté français la participation helvétique a été de l’ordre de 40 %. D’autre part, une fois que l’infrastructure a été réalisée, il a fallu s’accorder sur le fonctionnement et signer des conventions entre les opérateurs de transport. À ce stade, on n’est plus du côté politique, celui des autorités organisatrices, mais du côté des opérateurs, même s’ils œuvrent tout de concert sous l’impulsion des autorités organisatrices des mobilités. Schématiquement, le BVB, qui est l’opérateur bâlois, gère le système de tramway, tandis que les liaisons de bus transfrontalières, qui ont été recomposées soit vers l’Allemagne soit vers la France, sont gérées par les opérateurs français et allemands selon le cas. Quant à l’intégration tarifaire, celle-ci est partielle de part et d’autre de la frontière. Ainsi, quand un usager va de l’autre côté de la frontière, il est obligé de prendre un ticket particulier.

S’est donc mis en place un système de gouvernance transfrontalière, c’est-à-dire un ensemble de relations, une coordination et une véritable coopération qui se font à travers un certain nombre d’accords. Ce système de gouvernance transfrontalier, là encore sans entrer dans le détail, est composé de trois entités importantes : l’Eurodistrict trinational de Bâle, qui est plutôt une entité politique, le Trireno, qui regroupe les trois opérateurs de transport, et la Regio Basiliensis, qui est une association, créée en 1963, qui a beaucoup plaidé pour la coopération transfrontalière et qui a participé, par des discours et des images, à renforcer l’idée auprès des acteurs de cette région urbaine transfrontalière de l’existence d’un espace transfrontalier singulier.

Ce système de gouvernance est fondé sur un plan d’aménagement transfrontalier dans lequel les frontières nationales disparaissent. Nous avons affaire à un système de médiation, c’est-à-dire de régulation des asymétries politiques et de compétence. La représentation au sein de l’Eurodistrict trinational de Bâle est liée à la place des communes et non pas à leur poids démographique ou politique. De ce point de vue, le canton de Bâle-ville et le canton de Bâle-campagne, qui sont quand même des cantons, donc des États fédérés, jouent a priori le même rôle par rapport aux communes françaises. On note toutefois un leadership politique indéniable, comme nous avons eu l’occasion, avec Olivier Walter, de le mettre en lumière dans le cadre d’une étude réalisée à partir d’une analyse sur des réseaux sociaux, qui montre qu’en fin de compte le canton de Bâle-ville joue un rôle très important en termes de décisions politiques par rapport aux autres institutions.

Pour terminer par une vision plus générale, le système de gouvernance transfrontalière présente des caractéristiques qui sont véritablement urbaines. Elles se manifestent, en premier lieu, par la proximité géographique entre les acteurs, la coprésence évoquée dans l’introduction, qui permet aux acteurs de se rencontrer, parfois très rapidement, sans être obligés de prendre rendez-vous pour régler un problème ; et en second lieu, par l’ingénierie territoriale, c’est-à-dire le fait que les villes concentrent des ressources de personnels extrêmement qualifiés qui facilitent la prise de décision.

D’un autre côté, le système de gouvernance transfrontalière présente néanmoins des caractéristiques territoriales. À cet égard, il convient de rappeler que les États jouent un rôle important dans le cadre transfrontalier. Les États permettent très souvent de résoudre des problèmes de conflits juridiques, de financement. Et il ne faut pas croire que sous prétexte d’être un État fédéral, l’Allemagne ou la Suisse font les choses différemment.

Enfin, de mon point de vue, l’Union européenne joue un rôle important dans ce système en fournissant un cadre qui donne une impulsion et qui crée également une atmosphère propice à la coopération. Je le distinguerais de ce point de vue-là effectivement de l’Amérique du Nord, dans la mesure où il n’existe pas de cadre supranational impulseur.

Pour conclure, même si j’ai beaucoup parlé de Bâle, l’idée est véritablement de voir quels sont les principaux éléments qu’on peut retirer de ce cas d’étude. D’une part, il est vrai que la frontière est indéniablement une discontinuité territoriale, c’est-à-dire une ligne de séparation avec des normes différentes de part et d’autre de la frontière, ce qui est le cas de l’ensemble des régions du monde, y compris l’Union européenne. En revanche, le cadre politique, le régime politique est favorable au transfrontalier, à la fois à l’échelle européenne et aux échelles nationales. D’autre part, la gouvernance urbaine transfrontalière se caractérise par une intégration fonctionnelle souvent très forte, accompagnée parfois d’une intégration institutionnelle. Intégration fonctionnelle et institutionnelle ne vont pas systématiquement de pair. Il n’existe pas nécessairement des cadres politiques qui s’instaurent à l’échelle de l’agglomération. En revanche, on trouve quand même des solutions. La gouvernance urbaine transfrontalière se caractérise également par une intégration souvent horizontale, c’est-à-dire de part et d’autre de la frontière à l’échelle locale, associée à une dimension multiscalaire où l’Union européenne et les États sont présents. Enfin, je terminerais sur le fait que les villes sont effectivement des contextes où se trouve une proximité organisée, en soulignant que le rôle de la proximité entre les acteurs politiques, mais également la société civile, me paraît particulièrement important.

Note