Jean-Louis Valls

J’aimerais prendre quelques minutes, d’abord, pour replacer la coopération entre la France et l’Espagne dans une dimension historique, avec deux moments importants. Le premier moment remonte à 1213. Si le roi Pedro II d’Aragon, qui avait volé au secours des Cathares, n’était pas mort à la bataille de Muret, la frontière telle qu’elle existe aujourd’hui ne serait pas la même. Le roi d’Aragon, à cette époque-là, était comte de Barcelone, seigneur de Montpellier et comte de Marseille. D’ailleurs, sur l’escudo de la région PACA, figure l’escudo d’Aragon. Le second moment date de 1904, avec la signature du traité franco-espagnol, qui permet la création de la première gare ferroviaire transnationale, internationale. Je tenais à rappeler ces deux dates pour que nous ayons à l’esprit le fait que l’histoire de la coopération sur cette frontière débute bien avant la construction européenne et la mise en place de l’Union européenne.

Cette précision étant faite, tentons de nous pencher sur les aires fonctionnelles sur la frontière franco-espagnole, à la réflexion desquelles a participé la Communauté de travail des Pyrénées.

La nouvelle période de programmation de la coopération territoriale européenne 2021-2027 présente comme nouveauté l’objectif politique 5 « une Europe plus proche des citoyens », qui vise à encourager le développement intégré et durable de tous les types de territoires et les initiatives locales. Pour pouvoir mettre en œuvre cet objectif politique, la Commission Européenne a proposé l’identification d’aires fonctionnelles, dont la vocation est d’apporter une plus grande territorialité aux Programmes en permettant de travailler sur des périmètres plus réduits.

Or qu’est-ce qu’une aire fonctionnelle ? Il s’agit d’une zone avec un haut degré d’interaction et d’interdépendance, où des actions simultanées dans différents secteurs sont nécessaires pour un développement futur (marché du travail, santé, transport, éducation, etc.). Ainsi, les aires fonctionnelles présentent une dimension territoriale fondée sur un historique de relations socio-économiques ou de coopérations transfrontalières en tous genres. C’est pourquoi les aires fonctionnelles se sont développées par le biais des Opérations d’Importance Stratégique et de leurs Stratégies Territoriales Intégrées. Il est par ailleurs important que les projets présentés à un appel à projets organisé par une aire fonctionnelle s’inscrivent dans le cadre de l’une des thématiques de cette aire fonctionnelle et visent à contribuer au développement intégré et durable du territoire.

Dans le Programme POCTEFA, qui est l’un des 49 programmes transfrontaliers qui existent au sein de l’Union européenne, la programmation de sixième génération (2021-2027) a fait siennes toutes les innovations proposées par la Commission européenne, telles qu’intégrer les petits projets, l’objectif spécifique INTERREG ou encore les aires fonctionnelles, au sein de la Priorité 6 : « Structurer l’espace sur le plan territorial, social et économique ». Certes, nous avions, dans d’autres programmations, ce que nous appelons des « projets de proximité », c’est-à-dire des projets impliquant un partenaire français et un partenaire espagnol, de l’un et de l’autre côté de la frontière. Cependant, il n’existait pas de connexion avec d’autres projets. Dans le cas d’une aire fonctionnelle, si un projet de proximité entre dans l’aire fonctionnelle, cela signifie nécessairement qu’une connexion peut être établie avec d’autres projets de l’aire fonctionnelle. En outre, cette dernière est conduite par un organisme transfrontalier, ce qui permet d’améliorer la réflexion et la stratégie portées en commun sur ces territoires. C’est notamment le cas pour trois des cinq aires fonctionnelles que nous avons identifiées aujourd’hui sur la frontière franco-espagnole¹ ; les deux autres sont conduites directement par les organismes territoriaux, que sont les conseils départementaux et la Generalitat de Catalogne, ce qui permet de compléter la gouvernance transfrontalière.

Les cinq aires fonctionnelles identifiées par les partenaires institutionnels du programme POCTEFA, approuvées par la Commission européenne et détaillées dans l’annexe III relative aux Opérations d’Importance Stratégique du texte du Programme POCTEFA 2021-2027, sont : l’aire fonctionnelle Ouest (AFOMEF)  ; l’aire fonctionnelle Centre (AFC) ; l’aire fonctionnelle Montagne Est (AFME) ; l’espace catalan transfrontalier (EsCaT) ; l’aire fonctionnelle Littorale Est (AFLE).

Il est encore trop tôt pour tirer un bilan de ce que seront les aires fonctionnelles, mais je crois que nous sommes aujourd’hui à un tournant majeur dans la mesure où il s’agit d’une véritable opportunité pour les territoires. Chaque territoire a sa propre stratégie, chaque territoire à ses problématiques. Les problématiques développées sur les deux aires fonctionnelles de l’ouest et du centre ne sont pas les mêmes que celles qui concernent l’aire fonctionnelle de la montagne. Ainsi, l’hôpital transfrontalier est un fil rouge de l’aire fonctionnelle de la montagne. Mais aujourd’hui, il est possible d’affirmer que, grâce aux Eurorégions, et donc à une structuration de gouvernance, les cinq aires fonctionnelles atteindront leurs objectifs.

Le POCTEFA ne sera plus, désormais, simplement un guichet finançant des projets complètement épars, sans lien entre eux. La coopération territoriale sera intégrée, avec peut-être davantage d’objectifs thématiques, de projets transversaux. Ainsi, par exemple, nous pouvons dire que nous avons été capables de faire une stratégie pyrénéenne de changement climatique après quatre ans de préparation, avec 600 participants. De la même manière, nous pouvons espérer que la programmation répondant aux aires fonctionnelles permettra d’établir les grandes orientations d’une future stratégie pyrénéenne de protection civile. Finalement, les aires fonctionnelles permettent de toucher au futur de la coopération.

Sergio Perez Garcia

Voy a exponer, como director general de acción exterior, como en nuestro plan estratégico de colaboración de cara a la acción exterior, formamos parte de diferentes organismos de cooperación transfronteriza, y porque, el área funcional es importante, o es un gran hito histórico, no solo para Navarra, sino para todos los territorios que lo componemos.

En el 2021, iniciamos por primera vez un plan de acción exterior. Anteriormente, el Gobierno de Navarra venía participando a la cooperación transfronteriza, pero de manera aislada, por departamentos desde diferentes puntos de vista: un punto de vista económico con la exportación de las empresas, un punto de vista de ordenación del Territorio o desde un punto de vista de la vivienda. Pero desde 2021 se crea la Dirección General de acción exterior, que dirijo, y que tiene el objetivo de marcar tres ejes para Navarra: uno es “Navarra en Europa”, el segundo eje es “Navarra transfronteriza” y el tercer eje es “Navarra en el Mundo”.

Se doto al eje “Navarra transfronteriza” de un eje específico l y 2 porque creemos que los lazos que nos unen a los diferentes territorios son suficientemente fuertes como para crear este eje político específico de colaboración entre los territorios. El primero de ellos es un convenio interadministrativo con el departamento de Pirineos Atlánticos que nos ha ayudado muchísimo a conocer cómo se tratan temas administrativos, cual es la realidad al otro lado de la frontera. Hemos sacado mucho partido de este convenio, aunque no esté dotado económicamente, en cuanto a la información que intercambiamos entre ambos gobiernos, ambas estructuras institucionales y además recuperamos desde Navarra unas ayudas a la colaboración transfronteriza que otorgamos a las empresas de Navarra, a los agentes de Navarra para que puedan colaborar con el departamento de Pirineos Atlánticos. Esta pequeña ayuda nos permitió fomentar la participación por ejemplo en este tipo de seminarios, la organización de encuentros empresariales o la organización de misiones entre ambos territorios y que sea a coste cero para la empresa. La idea es que seamos el gobierno quien financia este tipo de actividades porque sabemos que esta actividad transfronteriza una vez se inicia o se remueven los obstáculos para que se inicie, conlleva un incremento de la colaboración transfronteriza y luego estos agentes son capaces de optar a otros programas europeos como los de la Eurorregión en este caso o como los programas POCTEFA. Esta es una línea de ayudas que marcamos desde Gobierno de Navarra para fomentar la colaboración transfronteriza.

Otra de las acciones que tomamos fue la participación o la inclusión en la Eurorregión. Como sabéis, anteriormente la Eurorregión únicamente estaba compuesta por Nueva Aquitania y Euskadi. Sin embargo, por decisión política fue incluir la participación de Navarra a esta Agrupación Europea de Cooperación Transfronteriza en 2017 y, desde que nos incluimos en la misma, hemos venido apostando como gobierno en la participación activa de la Eurorregión a través del Comité Ejecutivo. Los tres representantes de los gobiernos regionales vamos tomando las decisiones sobre participar o no participar en determinados proyectos y una decisión que tomamos, y de manera muy acertada, fue la participación de la Eurorregión en la gestión del área funcional que es lo que ahora voy a unir con la Comunidad de trabajo de los Pirineos.

Esta participación activa se complementa también con el Comité Europeo de las Regiones al cual participo. La aprobación en el último plenario de un dictamen, una opinión sobre la propuesta de remoción de obstáculos a la cooperación transfronteriza desde el Comité Europeo de las Regiones constituye un ejemplo de la acción a nivel europeo. Porque sí, hay obstáculos y sí, tenemos que trabajar para eliminarlos.

Además de la participación en la Comisión europea y la dirección de la Oficina de Navarra en Bruselas, la Dirección general de acción exterior en el Gobierno de Navarra participa también de manera todavía más concreta en la Eurorregión, donde, en el Comité Ejecutivo, tomamos la decisión entre los 3 territorios, de que el área funcional Oeste fuese gestionada por la Eurorregión. Esto es un experimento ya que es la primera vez que una eurorregión gestiona estos fondos POCTEFA que provienen del programa INTERREG. Estamos viendo cómo diseñar este aérea y cómo esta estrategia territorial se presentará mañana pues ha marcado 3 ejes, 3 líneas de trabajo que son: la movilidad sostenible, el plurilingüismo y el empleo. Constituyen 3 ámbitos que nos preocupan en la estrategia territorial, que pueden mejorar la cooperación transfronteriza entre ambos lados. Se trata de una sinergia entre las estructuras de cooperación políticas por parte de los diferentes departamentos, regiones y actores que forman parte de la misma la sinergia entre la Eurorregión y la CTP. Esta sinergia, muy positiva, nos ha ayudado a que se cumpla el objetivo 5 que es “una Europa más próxima a la ciudadanía”. El experimento que estamos probando, si resulta positivo, sentara un precedente para lo que venimos reclamando algunas regiones que es gobernanza multinivel en la que no únicamente los Estados y la Comisión europea son quienes toman la decisión sobre la estructuración de los programas de financiación, sino que las regiones entramos a codo para diseñar esos programas de financiación como en este caso de INTERREG. Así pues, si conseguimos una adecuada gestión de esta área funcional Oeste a través de la estrategia territorial integrada y unos buenos proyectos que hemos definido en la misma, tendremos la oportunidad de demostrar que la gobernanza multinivel, que parte de las regiones, tiene en cuenta la realidad social y la realidad de la ciudadanía como en este caso la eliminación de los obstáculos transfronteriza.

Mathieu Bergé

Je voudrais d’abord rappeler, que certes, le POCTEFA s’est saisi des aires fonctionnelles, mais ce sont avant tout les gouvernements qui composent le comité de suivi du POCTEFA qui ont pris la décision politique d’activer les aires fonctionnelles. On parle donc ici de la rencontre de volontés, celle de la Commission européenne et celle des acteurs politiques du territoire. En effet, sur soixante programmes de coopération transfrontalière, seulement sept ont activé les aires fonctionnelles, démontrant ainsi qu’il s’agit d’abord une décision politique. Trop souvent, quand on évoque les fonds européens, on a tendance à y voir le caractère administratif et financier, en oubliant qu’en arrière-plan, se trouve une volonté politique, celle de la Commission européenne et celle des territoires, qui écrivent le programme opérationnel.

Ensuite, je vais revenir sur ce que disait Jean Perony : quand on aime l’aménagement du territoire et qu’on aime le transfrontalier, on se trouve totalement dans une logique de construction du territoire le plus adéquat, en vue de mener la politique la plus efficace. D’une certaine manière, je dirais que l’émergence, aujourd’hui, des aires fonctionnelles est liée à l’échec de l’approche territoriale intégrée (ATI) sur la période 2014-2020 sur les zones transfrontalières. En effet, les aires fonctionnelles correspondent à de l’ATI sans le multi-fonds. L’approche est bien territoriale, multisectorielle, de gouvernance complexe, et correspond à l’approche territoriale intégrée, à l’exception de l’ingénierie liée au DLA, aux ITI ou aux spécificités nationales, qui n’ont pas été activés.

Face à l’arrivée des aires fonctionnelles, la position de la région Nouvelle-Aquitaine, au sein de la gouvernance du POCTEFA, a été de dire qu’un minimum de 20 % du POCTEFA devait être alloué aux aires fonctionnelles. Évidemment, faire la maquette financière du POCTEFA a impliqué du temps, de la patience, de la conviction, de la négociation, des suspensions de séance… Mais, finalement, nous avons obtenu 18,9 %, ce qui ne correspond qu’à une perte d’environ 1 % par rapport à l’objectif initial !

Souvent, ce sont les structures qui gèrent l’aire fonctionnelle qui sont mises en avant. Mais il faut aller au-delà. En effet, la gouvernance complexe dépasse la structure qui va gérer l’aire fonctionnelle. L’aire fonctionnelle Est, certes, pilotée par la région, mais la stratégie a été écrite plus largement par les acteurs de la gouvernance complexe (la Communauté d’agglomération Pays basque, la Diputación de Guipuzkoa, le département des Pyrénées-Atlantiques). En réalité, la stratégie de l’aire fonctionnelle Ouest n’est pas la stratégie de l’Eurorégion Nouvelle-Aquitaine Euskadi Navarre ; c’est la stratégie de la gouvernance multi-niveaux de notre territoire. Ce point de vue nous a permis de sortir, enfin, du protagonisme institutionnel, où chacun veut faire sa grande messe institutionnelle, et nous a permis d’écrire une stratégie commune assortie d’un financement de 15 000 000 d’euros.

Rassembler tous les acteurs permet de traiter l’un des problèmes de la coopération transfrontalière, qui est celui de l’asymétrie institutionnelle et de l’asymétrie de compétences. Les acteurs réunis autour de la table viennent définir, dans le cadre de la stratégie, les priorités de cette zone fonctionnelle, envisagée comme un bassin de vie transfrontalier. Trois priorités ont ainsi été établies collectivement, dans le cadre de cette gouvernance multi-niveaux.

Il s’agit d’abord de l’emploi transfrontalier. Pourquoi cette première priorité ? Parce l’emploi transfrontalier n’est pas présent sur notre frontière. Deux raisons objectives expliquent cette situation. La première raison concerne l’absence de différentiel de salaire. Le PIB par habitant est le même de part et d’autre de la frontière. Il n’y a donc aucun intérêt d’aller maîtriser une autre langue ou passer un autre diplôme, pour aller travailler de l’autre côté de la frontière. La seconde raison réside dans la barrière linguistique, de manière extrêmement claire. Il faut pouvoir travailler dans la langue ou les langues des autres territoires. Et là, les résultats d’une étude qui s’appelle Empleo montrent que la barrière linguistique est l’un des freins au développement de l’emploi transfrontalier sur notre frontière.

Dans ce sillage, la deuxième priorité est la promotion de la langue basque et du plurilinguisme. Il y a une langue partagée commune et d’autres langues en partage. Il s’agit donc de mettre l’accent sur la langue commune, qui est officielle sur une partie du territoire et qui bénéficie d’une politique publique sur l’autre, portée par l’Office public de la langue basque, tout en développant le plurilinguisme.

La troisième priorité concerne les transports transfrontaliers. La problématique des transports fait écho au débat sur la citoyenneté transfrontalière. Comment établir l’existence de cette citoyenneté transfrontalière ? J’ai souvent tendance à dire que l’on est citoyen transfrontalier le jour où l’on peut indifféremment se déplacer, parler, étudier, travailler, trouver l’amour des deux côtés de la frontière. Finalement, le citoyen transfrontalier fait tout ce que permettent de faire ces différentes mobilités. En ce sens, les aires fonctionnelles participent à la construction la citoyenneté transfrontalière.

Je conclurai en disant que ce n’est qu’un début. En tout cas, je l’espère. On sait que la Commission européenne scrute de près ce qui se passe sur les sept aires fonctionnelles. J’espère qu’elles vont prouver que ce sont les bonnes modalités, que nous aurons une septième génération, et qu’à cette occasion, les zones fonctionnelles continueront à monter en puissance.

Jean-Pierre Mirande

Pour un département frontalier, l’aire fonctionnelle est une grande opportunité. Le département des Pyrénées-Atlantiques a une zone transfrontalière totale, ce qui est unique en Nouvelle-Aquitaine. Concrètement, l’aire fonctionnelle se traduit par la mise en œuvre d’une stratégie transfrontalière de territoires. Elle représente un véritable outil opérationnel.

Nous avons déjà une expérience de ces dispositifs prenant appui à la fois sur des acteurs locaux et sur une stratégie partagée. En ce sens, je pourrais prendre comme exemple les programmes LEADER Pays basque et Montagne béarnaise, que nous avons élaborés en demandant aux citoyens de participer à des ateliers. Ainsi, plus de 400 personnes ont permis d’élaborer les premiers programmes. Je peux également citer d’autres exemples, comme le Plan Montagne, sachant que le premier Plan Montagne du massif des Pyrénées a vu le jour dans notre département. Et de la même façon, au lieu d’imposer une politique de territoire, nous avons demandé aux acteurs locaux de participer. Nous avons travaillé pendant un an et demi pour élaborer ce premier Plan Montagne du département, que nous élargissons aujourd’hui à la dimension transfrontalière pour intégrer tout ce que nous avons en commun au niveau de cette frontière.

Je voulais donc simplement souligner que l’aire fonctionnelle, par sa philosophie, se rapproche effectivement de ces programmes dans lesquels nous avons essayé d’obtenir une participation citoyenne. Cette participation donne tout son relief à la démarche, mais elle lui confère aussi un niveau de difficulté supplémentaire. Pour avoir pleinement participé au programme LEADER dans notre département, nous sommes persuadés de l’intérêt des acteurs à participer à l’élaboration d’une stratégie commune, à la définition des besoins, l’identification des priorités, des enjeux de demain, et au développement de notre territoire commun.

Parmi les enjeux prioritaires de ces dernières années, la sécurité a fait l’objet d’un programme ALERT, qui a permis une collaboration de tous les services d’incendie et de secours portés par notre département, qui en était le chef de file, ceux de la Navarre, du Guipuzkoa et de l’Aragon. Ce programme s’est déployé sur l’ensemble de la chaîne et il va perdurer, dès lors qu’il est apparu qu’il était désormais indispensable de coordonner nos moyens de secours. De même qu’il est essentiel de lever les blocages administratifs, et peut-être parfois politiques (n’oublions pas que ce sont les États qui autorisent le passage d’un côté ou de l’autre de la frontière). Cette difficulté, nous avons eu l’occasion de l’éprouver lors d’un exercice organisé du côté d’Irun, où les carabiniers avaient bloqué nos camions de pompiers et nos ambulances à cause d’une absence d’autorisation espagnole.

Finalement, dans la mesure où elle modifie nos modes de gouvernance et notre façon d’agir, l’aire fonctionnelle nous donne l’occasion de sortir de nos logiques institutionnelles pour adopter l’approche que nous devons avoir dans nos territoires, afin d’évoluer sereinement d’un côté ou de l’autre de ce territoire frontalier. La mobilisation de l’ensemble des parties prenantes publiques, mais également, et c’est toute la force du dispositif, des citoyens et acteurs de la société civile, permet de faire converger l’ensemble des intérêts locaux, pour créer une stratégie correspondant aux besoins réels de la population et du territoire. L’exercice est évidemment d’autant plus complexe qu’il est transfrontalier. Pour autant, il est aussi bien plus intéressant puisqu’il nous permet de partager des visions quelque peu différentes d’aménagement et de politique territoriale grâce à une approche trans-institutionnelle. Il s’agit là d’un défi passionnant que nous nous sommes lancés. Et nous sommes ravis d’avoir été retenus pour coordonner cette aire fonctionnelle, et de jouer le rôle d’animateur, que le département n’a jamais cessé d’avoir depuis un peu plus de 20 ans.

En effet, cette vision transfrontalière et cette approche nous correspondent parfaitement. Nous avons déjà des conventions avec la Navarre, le Guipuzkoa, et l’Aragon. Depuis longtemps, nous nous efforçons de porter ce partage transfrontalier dans une volonté commune de fonctionner. Ceci explique que le transfrontalier, en Pyrénées-Atlantiques, prenne des formes diverses. Il recouvre des réalités très différentes, avec une large frontière de la Navarre, mais également avec l’Aragon. Si on a beaucoup parlé de l’aire fonctionnelle Ouest, je crois qu’il est important aujourd’hui de dire qu’on travaille aussi sur l’aire fonctionnelle à l’est du département ainsi que sur celle du centre. Cette diversité fait de notre département, à travers cette double approche territoriale, un département très riche. Par exemple, dans l’aire fonctionnelle Centre, nous avons un territoire transfrontalier à plus d’un titre, à la fois bien sûr entre la France et l’Espagne, mais aussi de manière horizontale entre les Pyrénées-Atlantiques, les Hautes-Pyrénées, la Haute-Garonne, la Nouvelle-Aquitaine et l’Occitanie. Cela représente de nombreux partenaires, et cette approche est source d’un esprit d’ouverture qui nous enrichit et qui nous permet de de mieux fonctionner.

Le travail de réflexion est en cours pour l’élaboration de la stratégie territoriale, avec un diagnostic territorial, des consultations, une mobilisation des acteurs. Des ateliers de consultation citoyenne se déroulent actuellement. Tout ce travail a pour but de détecter et de permettre aux services publics de réfléchir à des sujets majeurs pour notre territoire. Comment assurer par exemple la mobilité dans un territoire de haute montagne soumis à de nombreux risques naturels ? Quel soutien apporter à l’activité touristique dans le contexte partagé de tension sur la main-d’œuvre et d’hébergement des saisonniers ? Finalement, comment innover pour assurer le maintien de la population et l’attractivité des villages ? Aborder ces sujets de façon transfrontalière représente un enrichissement.

Pour conclure, je dirais que tout ce travail préparatoire est une étape primordiale qui vise à poser les bases de nos futurs projets. Nous devons montrer que cette stratégie transfrontalière de développement territorial représente une plus-value, une innovation qui ne peut être portée par ailleurs. C’est à cette condition, et cette seule condition, que nous pourrons réussir et pérenniser les dispositifs. En mettant en œuvre des dispositifs prenant réellement en compte les besoins de la population, on contribuera, d’une part, à rapprocher l’Europe des territoires, en proposant des politiques publiques européennes de proximité, et d’autre part, à utiliser pleinement les crédits européens, pour répondre aux besoins exprimés au plus près des territoires. Les aires fonctionnelles constituent donc une expérimentation, une première étape, qui pourrait aboutir à terme, je le pense, à l’émergence de nouveaux espaces transfrontaliers dans l’action publique, portés par les acteurs institutionnels et la société civile transfrontalière.

Note