L’approche comparative entre deux territoires rattachés à deux États-nations distincts permet-elle de détacher des modèles territoriaux, révélant, pour deux secteurs de l’économie du social, des formes de gouvernance spécifiques ? Ces dernières résultent-elles d’un combat dynamique de normes et de valeurs ? Que disent-elles des principes axiologiques orientant le travail politique des dynamiques territoriales, en Communauté autonome basque et Pays basque français ? Nous avons décliné cette question de recherche, en nous laissant guider par deux hypothèses centrales.
La première a considéré que les secteurs de l’IAE et d l’AD s’insèrent aujourd’hui dans un marché, selon des conditions d’accès et des modalités opératoires définies au sein d’une arène (Cobb et Elder, 1971 ; Jobert, 1987) composée de multiples intervenants. Parmi ces derniers, figurent des acteurs locaux susceptibles d’en réinterpréter les enjeux, pour leur conférer des objectifs propres ou des conditions d’exécution spécifiques. Pour chacun des modèles territoriaux, l’équilibre dynamique au sein des quatre rapports institués et les interdépendances entre acteurs qui décrivent l’ordre institutionnel, relèveraient surtout de la capacité d’entente de ces acteurs, au nom de normes et de valeurs partagées, révélées par les types de compromis et les formes de gouvernance territoriale qui en résultent. Celles-ci seraient plus ou moins influencées par des variables exogènes comme le processus d’européanisation, l’évolution des régimes d’État providence, la poursuite de la régionalisation et de la décentralisation. Au cœur de cette hypothèse, nous avons exprimé une mise en tension entre, d’une part une évolution des modèles de protection sociale échappant partiellement ou totalement au pouvoir d’agir localement, et d’autre part la possibilité de convenir tout de même d’accords locaux afin de réorienter les pratiques selon des normes et des valeurs qui ne soient pas principalement marchandes. À cet effet, nous avons considéré que les acteurs locaux qui se reconnaissent dans le champ de l’ESS sont aujourd’hui rejoints par d’autres acteurs (issus parfois de l’univers marchand) sur le registre des valeurs partagées.
La seconde hypothèse, quant à elle, s’est intéressée aux territoires. Elle a postulé que les territoires de la Communauté autonome basque (le Guipuzcoa en particulier) et du Pays basque français cherchent à intégrer leurs populations vulnérables, tout en poursuivant des objectifs de performance économique. Ceci au nom de valeurs de solidarité, de réciprocité, ayant inspiré l’une des expériences coopératives les plus emblématiques au monde dans le cas du Guipuzcoa, ou ayant fait émerger des initiatives de finance solidaire, dans le cas du Pays basque français. Au cœur de cette hypothèse, nous avons placé l’existence de formes organisationnelles spécifiques, plaçant l’enjeu de coopération au cœur des stratégies marchandes. Le principe de coopération pourrait ainsi contribuer à recoder les pratiques concurrentielles par l’incorporation d’enjeux sociaux, au nom d’une appartenance territoriale commune. C’est ainsi que les populations vulnérables, préoccupations centrales des deux secteurs comparés, pourraient y trouver leur place, en devenant objets et sujets des dynamiques territoriales de développement.
Nous présenterons dans un premier temps les résultats de notre recherche en relation avec notre question centrale et le jeu d’hypothèses qui l’accompagnent. Pour ce faire, nous respecterons l’ordre de notre démonstration, en commençant par l’approche sectorielle, puis la comparaison des dynamiques territoriales de développement. Dans un second temps, nous soulèverons les perspectives de prolongement de notre recherche, à partir des limites soulevées dans notre approche, ou en tant que nécessaires approfondissements des questions nouvelles qui en ont émergé.
Les résultats au regard de nos hypothèses de recherche
En ce qui concerne les deux secteurs comparés
L’économie du social peut être décrite selon un ordre institutionnel spécifique
Les deux secteurs choisis, l’insertion par l’activité économique (IAE) et l’aide à domicile (AD), peuvent être décrits chacun selon un ordre institutionnel spécifique, résultant d’un équilibre dynamique au sein de quatre RI ou rapports institués (désignant respectivement les rapports achat, salarial, financement, commercial). Le modèle de Jullien et Smith (2008), jusqu’ici utilisé dans l’univers concurrentiel des firmes, trouve son intérêt pour décrire les logiques marchandes à l’œuvre dans deux secteurs à finalité sociale. Il permet de rendre compte des jeux de concurrence et d’alliances pour affronter des marchés et quasi-marchés, tout comme dans l’univers des industries et des firmes pour lequel il avait été originellement pensé. La transposition du modèle a supposé des adaptations, pour décrire le RI Achat notamment. Il ne s’agissait pas ici de s’intéresser à une relation entreprises/fournisseurs, mais à une chaîne de prescription transformant des prestations de services sociaux en marchandises (insertion socioprofessionnelle dans le cas de l’IAE) ou en quasi-marchandises (accompagnement des personnes dépendantes dans le cas de l’AD). Ainsi, l’économie du social (pour les secteurs de l’IAE et de l’AD) est-elle gouvernée par les institutions qui la structurent, les institutions ayant été comprises comme des ensembles de règles et de normes stabilisées, inscrites dans des processus dynamiques consistant à les dés-institutionnaliser afin de les ré-institutionnaliser, ainsi que le précise Smith (2009).
Afin de traiter la question des intérêts et des fins de l’action, nous avons été amenés à distinguer deux formes d’interdépendance à l’intérieur de chaque ordre institutionnel : les communautés sectorielles, et les réseaux extra-sectoriels. Les réseaux extra-sectoriels nous ont conduits vers les articulations repérées entre différents secteurs, inscrites plus largement au sein des dynamiques territoriales de développement. Ainsi, l’approche sectorielle sous l’angle de l’ordre institutionnel conduit-elle à s’intéresser à la variable « territoire », celle-ci étant de facto comprise dans l’extra-sectorialité par laquelle se règlent certaines controverses sectorielles. Ceci au nom à la fois d’une action publique territorialisée, et d’une gouvernance territoriale, toujours expression singulière des interdépendances locales.
La diffusion de modèles marchands dans l’action tutélaire de l’économie du social se confirme
L’orientation des gouvernances marchandes se confirme pour les deux secteurs comparés, y compris du point de vue de l’action tutélaire représentée par les différents échelons auxquels elle s’exerce (État, région, infra-région). Le processus d’européanisation, compris ici comme la diffusion d’un cadre cognitif sous l’effet du benchmarking, a imprimé sa marque, dans le prolongement de la stratégie dite de Lisbonne de 2000, comme de nombreux auteurs (Gianfaldoni, Roustang, Laville) l’avaient déjà repéré pour les deux secteurs auxquels nous nous sommes intéressés. Elle s’exerce par la banalisation d’un référentiel marchand, pour la réalisation de services sociaux. Dans le cas de l’IAE, cette extension d’une orientation marchande des gouvernances relève finalement de deux référentiels distincts. Un premier, largement approprié par la Communauté autonome basque confiant au marché concurrentiel le soin de réaliser la mission pour laquelle le secteur existe. Au risque de privilégier des processus sélectifs dans le choix des personnes en fonction de leurs aptitudes préalables à s’inscrire dans les codes normés de la compétition marchande. Un second, beaucoup plus répandu en Pays basque français, qui confie au secteur public la responsabilité de développer des marchés spécifiques, dédiés par vocation à la finalité du secteur. Au risque de créer ici un marché parallèle, aux règles et aux conditions d’exécution particulières, cantonnant des publics spécifiques dans des circuits économiques distincts. Dans le cas de l’AD, l’extension marchande s’appuie sur l’apparition d’opérateurs privés, là où historiquement, régnaient des intervenants publics, des associations, et l’espace domestique. Ici, déploiement de l’espace marchand et professionnalisation sont allés de pair, le jeu concurrentiel s’exerçant différemment selon les territoires. En Guipuzcoa, il se traduit par la sélection ex ante des prestataires, selon la règle de l’appel d’offres organisé par les municipalités. En Pays basque français, il est exacerbé par le libre choix du bénéficiaire face à une diversité d’opérateurs, tous agréés par l’État, mais dont les tarifs différenciés sont régulés selon le principe d’autorisation délivré par le Conseil général.
La comparaison interterritoriale montre que ce sont des combats de valeurs qui orientent le jeu des acteurs, en vue d’une réappropriation locale d’une grammaire empruntée au marché
Les ensembles de règles et de normes stabilisées, constitutifs des institutions qui gouvernent l’économie du social sont modelés par des valeurs. Approcher l’économie (qu’elle soit marchande, publique, ou sociale) selon une approche néo-institutionnaliste ne se résume donc pas à la caractériser selon des règles, des normes et des conventions plus ou moins stabilisées (Fligstein, 2001 ; Smith, 2009). C’est à l’école des valeurs que les institutions se forgent et évoluent. Comprendre ces valeurs à l’éclairage de l’École conventionnaliste de Boltanski et Thévenot (1999) nous a permis de les qualifier selon des registres parfois antagoniques et concurrents. Si les valeurs constituent l’arrière-plan fondateur des normes, des règles et des conventions, constitutives des institutions, leur sédimentation révèle les processus d’institutionnalisation et de dés-institutionnalisation. La scène territoriale facilite l’observation des controverses liées à des registres de valeurs concurrents, même si elle ne suffit pas toujours à expliquer leurs modes de résolution.
Pour chacun des secteurs, nous avons mis en évidence des valeurs relevant de la cité civique d’une part, et celles rejoignant les cités marchande et industrielle d’autre part. Parfois portées simultanément par les mêmes acteurs, tiraillés entre intérêt général (soit revendiqué au nom d’une appartenance, soit émergeant d’un questionnement touchant l’économie en général, ou alors suscité par l’action tutélaire), et pragmatisme adaptatif. Si combat de valeurs il y a, il semblerait parfois s’estomper, tant l’approche marchande initialement mue par la volonté d’entreprendre doit finalement endosser la nécessaire éthique assignée à un secteur tout entier car touchant des personnes vulnérables. La dimension axiologique ne peut revêtir les contours d’un apparat de façade, tant elle est ontologiquement consubstantielle à l’activité elle-même. Globalement, la liberté d’entreprendre est orientée par un encadrement réglementaire contraignant, salutaire rempart de la préoccupation éthique. Et la contrainte génère des innovations, tant du point de vue technologique qu’organisationnel. Dans le cas de l’AD, pour le territoire du Guipuzcoa, se dégage la prévalence de valeurs décrivant la cité domestique, à la fois prolongement et résurgence (en temps de crise) de représentations associant l’espace domestique, le rôle de la femme et la fonction « naturelle » d’aidant.
Ces différences sont venues confirmer l’intérêt d’une comparaison interterritoriale. C’est par cette comparaison que des registres de valeurs spécifiques forgeant les institutions ont pu se manifester. Dans le cas du Guipuzcoa, et pour le secteur de l’AD, cette gouvernance par les valeurs s’est révélée jusque dans des choix propres orientant l’action publique à caractère social. Et ce, en vertu d’accords entre échelons territoriaux qui laissent à la diputación une latitude d’action, non seulement pour définir des conditions d’exécution particulières mais aussi pour générer ses propres règles, y compris d’un point de vue juridique et financier. Dans le cas du Pays basque français, on se situe dans le prolongement d’un référentiel sectoriel de l’AD élaboré au plan national, tiraillé entre des valeurs poursuivant à la fois la recherche de la professionnalisation, le déploiement de la libre initiative, et son encadrement à des fins d’équité. Dans les deux territoires, l’innovation qui en résulte pousse les acteurs vers une nouvelle approche dans la définition même des référentiels métiers. Des exemples rencontrés montrent que des initiatives individuelles innovantes en matière d’aide à domicile, bridées par le carcan de la réglementation (Code du travail notamment), ouvrent néanmoins la bénéfique brèche d’un nouvel espace à créer, confluence du social et de la santé.
À travers la cité civique, le concept d’empowerment émerge. Il est revendiqué en tant que tel au plan individuel, liant dans une communauté de pratiques les opérateurs agissants et les bénéficiaires des services et prestations. Il apparaît aussi, souvent en creux, dans son acception collective et politique, s’agissant du rôle assigné aux bénéficiaires et à leurs représentants (les familles par exemple) dans la gestion des instruments d’exécution des politiques, voire l’élaboration de ces dernières.
Le champ de l’ESS ne peut être essentialisé autour de valeurs spécifiques
Cette approche par les valeurs revendiquées pour justifier des pratiques nous a conduits à constater que le champ de l’ESS ne peut être essentialisé au nom d’une filiation commune autour de valeurs intangibles inscrites dans du marbre, dont il pourrait revendiquer l’exclusivité. Les combats de valeurs traversent ce champ, et se résolvent selon des modalités distinctes en fonction des secteurs et des territoires. Ainsi pour l’IAE, le cas de la Communauté autonome basque indique bien la volonté d’interpeller le registre marchand, dans une dialectique de différenciation avec l’ordre capitaliste qui ne remette pas en cause fondamentalement ce dernier (rejoignant ainsi l’analyse d’Hély et Moulévrier, 2013). C’est finalement la voie que semble prendre l’IAE en Pays basque français, même si, en raison de la diversité des familles qui la composent, certaines (les ACI) se sentent plus éloignées d’une économie marchande et concurrentielle.
Pour l’AD, le cas du Guipuzcoa montre bien que les choix publics soutenant la professionnalisation du secteur favorisent des structures fortement capitalisées, en les exposant dans le même temps à une précarité structurelle, en raison de la concurrence entre service professionnel et prestations économiques. Les politiques publiques ont ici orienté la liberté d’entreprendre au profit d’entreprises solides au regard de leur assise financière. Pour être présente, et faire valoir ses valeurs spécifiques (empowerment de femmes faiblement qualifiées, par exemple), l’ESS (à travers les coopératives) bute face à un besoin de capitalisation auquel le secteur privé peut répondre, de son côté. Le cas du Pays basque français montre la présence d’associations, historiquement adossées à l’action publique dans ce qu’il conviendrait d’appeler un service public (Laville, 2010-2), aujourd’hui questionnées par la présence d’opérateurs privés. L’étau tutélo-marchand, plutôt que de rassembler les associations sous la bannière commune des intérêts partagés, les distingue en fonction de leur proximité, et parfois leur allégeance, avec l’action tutélaire à laquelle elles doivent leur existence et leur survie.
Pour l’AD, et dans les deux territoires, c’est finalement l’action tutélaire qui imprime sa marque, entre injonctions marchandes et réassignation d’objectifs décrivant la cité civique (prise en considération des populations à faibles ressources, exigence de montée en qualification des opératrices). Les opérateurs dans leur diversité se doivent d’y répondre, qu’ils soient rattachés à l’ESS ou au secteur marchand, pour exister tout simplement. C’est ici que les organisations représentatives de l’ESS peuvent faire valoir à la fois leurs intérêts et les valeurs spécifiques qu’elles défendent. Il faut cependant qu’elles existent (comme l’illustrent REAS, ou Konfekoop, dans le cas de la Communauté autonome basque), et réussissent à dépasser les dépendances au sentier qui les maintiennent dans des modes de représentation trop fragmentés (comme dans le cas du Pays basque français).
Des gouvernances territoriales qui viennent recoder les référentiels sectoriels
Les institutions singulières racontent leurs matrices territoriales en même temps qu’elles les façonnent
Nous intéresser aux dynamiques territoriales de développement nous a conduits à repérer et à choisir des institutions spécifiques. Nous avons d’abord identifié des agences de développement dans le Guipuzcoa, et l’ensemble Conseil de développement/Conseil des élus dans le Pays basque français. Nous les avons qualifiés d’outils quasi-institutionnels de développement, d’un point de vue juridique et formel, car ils dessinent un réseau local de politiques publiques (policy network) chargé de dynamiser l’action publique locale. Leur création, leur composition, leurs répertoires d’action accompagnent la mise en récit de chacun des territoires, par de nouveaux cadres cognitifs qui témoignent d’un changement dans l’action publique (Muller, 2005). Ils rendent compte des tensions et compromis qui traversent la gouvernance territoriale, en associant non seulement les acteurs locaux, mais également les échelons politiques supra-territoriaux. Nous avons pu montrer que ces outils construisent le territoire, selon l’approche de Pecqueur et Itçaina (2012 : 48) qui considèrent que le territoire se définit « comme un concours d’acteurs, dans un contexte spatial déterminé qui vise à faire émerger, puis tenter de résoudre sous contrainte environnementale, un problème (sociétal ou productif). Construire du territoire consiste d’abord à désigner les contours d’un problème et à envisager les scénarios de résolution. Un tel concours d’acteurs se décline autant sur le registre des activités productives que sur celui de l’action publique ». Parfois sous leur impulsion, et parfois à leur marge, d’autres outils contribuent à renouveler la mise en récit du territoire, semblant brouiller les référentiels sectoriels (Faure et Muller, 2013). Nous avons dans notre cas privilégié les clusters pour les deux territoires, même si dans le cas de la Communauté autonome basque, leur création déborde largement la territorialité des comarcas, ainsi que celle du Guipuzcoa.
Nous avons montré que les clusters racontent et façonnent le territoire, dans sa dimension économique et organisationnelle. D’une part, car ils désignent par un processus sélectif une ressource (secteur d’activité, savoir-faire) spécifique au territoire. D’autre part, car ils posent le principe de coopération (entre entreprises d’abord, voire entre l’action publique et l’espace marchand) comme consubstantiel d’une compétitivité accrue. Derrière une appellation commune, nous avons finalement dégagé des figures nuancées en ce qui concerne le lien des clusters au territoire. Deux modèles en émergent. D’une part, celui inspiré par Porter privilégie innovation technologique et internationalisation : il est représenté par la majorité des clusters de la Communauté autonome basque et certains clusters du Pays basque français. D’autre part, celui des districts, selon le concept configuré par Beccatini, accorde sa priorité au renforcement d’une chaîne de valeur territorialisée. On y retrouve la plupart des clusters du Pays basque français, mais aussi les agences de développement du Guipuzcoa. Ces dernières, en plus de configurer un réseau local de politiques publiques, édifient aussi un système organisationnel des activités productives. Nous avons choisi ces différentes institutions plutôt que d’autres, au risque peut-être de sur-privilégier leur importance au regard de leur capacité réelle à fabriquer de la coopération au nom d’une appartenance territoriale partagée. Par leur mise en scène des contraintes et des enjeux qui conduisent localement à la décision publique, elles décrivent des récits localisés de politiques publiques, dans la ligne des policy narratives (Radaelli, 2000).
Les pratiques de coopération introduisent la préoccupation civique dans l’ordre marchand
Il s’agit là peut-être d’une étape charnière dans la démonstration des conjonctions entre approches sectorielles et dynamiques territoriales. Les institutions singulières qui décrivent et racontent les territoires placent la coopération au cœur de leurs pratiques. Si le principe de coopération a pu sembler normal dans le cas des outils institutionnels de développement (malgré les tensions qui le rendent parfois difficilement opérant), il est venu buter sur le logiciel concurrentiel orientant les acteurs économiques regroupés dans les clusters. Pour être plus compétitifs, à l’international notamment, les acteurs économiques doivent soumettre leur logiciel concurrentiel à un nouveau programme : celui de la coopération, à travers la recherche de complémentarités. Au cœur de la compétition, la coopération apparaît, justifiée d’abord par la recherche de meilleures performances compétitives. La pratique de la coopération ouvre alors vers d’autres registres que le principe de concurrence : l’intérêt partagé, la réciprocité. Des formes de solidarité fonctionnelles sont construites, à travers notamment ce que nous avons qualifié d’accueil du « petit », qu’il s’agisse des petites communes, des petits territoires, des petites entreprises. Le qualificatif « petit » vise ici le périmètre et la taille (population, chiffre d’affaires, nombre de salariés).
La coopération, condition pour plus de compétitivité, devient alors source de tension dans la mesure où elle renvoie à une nécessité : celle d’accueillir tout le monde au nom d’une appartenance territoriale partagée. Et donc, à réinscrire des logiques sectorielles dans leurs contextes territoriaux, lorsqu’elles s’en sont éloignées. La cité civique rejoint les cités marchande et industrielle. Le territoire instrumentalisé demande à être reconsidéré en tant que matrice fondatrice des rapports économiques et sociaux. Il pourrait s’agir là des prémices d’un ré-encastrement entre l’économique et le social. Finalement, la vision des institutions en charge de penser et de coordonner l’économie des territoires est guidée par une rationalité axiologique semblant s’imposer à une rationalité purement instrumentale (Weber, 1905, 2004). Mais cette dernière ne pourrait constituer qu’un avatar d’une orientation axiologique, si l’on considère par exemple que l’ordonnancement des moyens érigé en principe de justification se transforme en valeur. C’est ce que nous indiquent les cités marchande et industrielle lorsque les registres de justification qui les soutiennent revêtent l’habit symbolique d’une valeur idéelle. Registres plus ou moins battus en brèche au nom d’autres valeurs (que nous avons rassemblées sous la bannière de la cité civique) déjà présentes bien que minorées au cœur de la compétition économique, mais ressurgies et réactivées par des pratiques de coopération.
L’équilibre des principes axiologiques est menacé en temps de crise, au profit d’une sélectivité qui recherche d’abord l’excellence
La rationalité instrumentale étant rejointe par une rationalité selon les valeurs, les dynamiques territoriales de développement se saisissent ainsi de certaines problématiques sociales. Parmi celles-ci, figurent les problématiques de l’emploi, de l’insertion professionnelle, de l’inclusion sociale des personnes qui sont éloignées du marché de l’emploi pour différentes raisons : faibles qualifications, arrivée récente sur le territoire notamment pour les migrants, barrière de l’âge. En comparant deux territoires exposés différemment aux crises financières, économiques et sociales de 2008 et 2011, nous avons pu vérifier que l’effet crise exacerbe les processus de sélectivité au profit des personnes les plus performantes et les plus immédiatement employables. Le cas du Guipuzcoa est intéressant car il s’agit du territoire le moins touché par la crise au sein de l’autonomie elle-même la plus épargnée à l’échelle espagnole. La crise est présente malgré tout, reléguant dans un passé révolu les analyses optimistes des agences de développement, qui faisaient état en 2008 d’un plancher atteint en termes de chômage structurel, et de la nécessité d’affronter de nouveaux défis comme le vieillissement, l’inclusion du plus grand nombre parmi lesquels les migrants.
Avec des nuances selon les agences, la sélectivité des personnes au regard du marché de l’emploi a privilégié l’excellence, en accompagnant des parcours de formation supérieure par exemple, ou en privilégiant des candidats à fort potentiel pour la création d’entreprises. Le processus d’exclusion touche alors encore plus fortement les populations migrantes, les femmes ou les jeunes sans qualification, les personnes âgées de plus de 45 ans. La crise économique n’est pas la seule raison de cette mise à l’écart. Autant le Guipuzcoa que le Pays basque français (dans une moindre mesure) sont exposés à une autre crise, structurelle, celle de leurs équilibres démographiques. Aussi, auront-ils tendance à inscrire ce défi démographique majeur comme boussole dans leurs dynamiques territoriales, en cherchant à garder, ou à faire revenir, les jeunes les mieux formés et à fort potentiel. En mettant l’accent sur cet objectif, la préoccupation d’insertion socioprofessionnelle du plus grand nombre est reléguée à la marge du « social ». Un « social » institutionnalisé autour de l’action publique, des réseaux assistanciels et philanthropiques, un « social » désencastré des dynamiques territoriales. Le balancier joue alors en faveur d’un dés-encastrement entre l’économique et le social. Ce même défi démographique conduit les deux territoires à considérer différemment le vieillissement de leurs populations. Plutôt comme un défi à relever, générateur d’innovations technologiques et d’opportunités marchandes, dans le cas du Guipuzcoa. Les valeurs relevant des cités industrielle et marchande peuvent alors s’y déployer. Plutôt sous l’angle du déni, expression partagée d’une crainte face à une attractivité sélective non maîtrisée, et d’une perspective qui reléguerait au loin l’horizon rêvé d’un territoire jeune et dynamique, dans le cas du Pays basque français. Cette vision idéalisée du territoire est ici entretenue par une cité de renom, paradoxalement recherchée et combattue à la fois. Car en effet, si elle vient conforter une image d’attractivité, elle expose également à un dessaisissement des valeurs profondes et inaliénables au bénéfice de ce qui fait profit. Elle peut alors servir un réductionnisme culturel, celui qui franchit la barrière facile de la séduction marchande. Elle renforce ainsi la fragmentation et le brouillage de l’héritage transmis, résultat quant à lui d’une longue sédimentation aux codes plus complexes. Dans ce combat qui pourrait parfois s’apparenter à un conflit de loyauté entre cité de renom et cité domestique, les valeurs revendiquées au nom de la cité civique, comme la solidarité entre les personnes, les générations et les territoires, ou la mise en capacité du territoire pour l’ensemble de ses composantes spatiales, générationnelles et sociales, ont du mal à s’imposer.
La capacité à ré-encastrer le social dans l’économique dépend des cadres cognitifs qui favorisent la transversalité des approches
L’approche sectorielle a permis de décrire des formes d’intersectorialité, tant du point de vue de l’action publique que des pratiques de terrain. Elles ont pu se manifester dans le cas de l’IAE, et de manière encore plus évidente pour la Communauté autonome basque, étant donné le caractère intégré de l’action publique dans ce domaine. Cette intersectorialité a été déjà mise en évidence, du point de vue des politiques d’activation de l’emploi notamment (Muller, 2010 ; Bourgeois, 2015). Notre approche par les pratiques nous a également conduits à repérer des formes d’intersectorialité pour l’aide à domicile, entre le secteur de la santé et celui de l’action sociale. Ici, les rapprochements institutionnels qui leur donneraient leur pleine mesure butent sur des clivages et la difficulté à envisager une action publique intégrée au plan vertical (interscalaire) et horizontal (inter-sectoriel). Notre approche par les pratiques nous a également conduits à observer des formes de transsectorialité, comprise comme une intégration maximale, plus que de simples coopérations. La dimension de l’accompagnement social est par exemple structurellement intégrée dans les ensembliers entités promotrices/SIAE de la Communauté autonome basque. De la même manière, le cas émergent du regroupement dans des structures communes de services de soins infirmiers et de l’aide à domicile en Pays basque français, encouragé par la loi française d’adaptation au vieillissement, traduit une autre forme de transsectorialité à l’œuvre. Si ces formes émergentes de transsectorialité devaient être confirmées, l’action sociale en tant que secteur pourrait progressivement être intégrée dans les autres politiques publiques, « paraissant se dématérialiser en se dispersant à travers le paysage sectorialisé de l’action publique » (Bourgeois, 2015 : 60).
La question de la place de l’action sociale dans les dynamiques territoriales est alors posée. Elle apparaît de moins en moins comme un ordre parallèle au champ de l’économie, et de plus en plus intégrée à ce dernier. Nous avons pu montrer une forme de ré-encastrement du social et de l’économique dans les dynamiques territoriales à partir de cadres d’analyse qui favorisent une transversalité cognitive. C’est le cas du concept de développement durable. Ses déclinaisons opérationnelles que sont les Agendas 21 favorisent une appréhension transversale des problématiques, et leur inscription ou leur réinscription dans les dynamiques de développement. C’est ainsi que les questions de l’immigration, du vieillissement, de l’éloignement des conditions d’accès à un emploi, peuvent être amenées sur des scènes autres que celles de l’expertise ou d’une action sociale spécialisée. Cette approche présente ses limites. Le cloisonnement de l’action publique, d’une part, réinscrit les modes opératoires selon des approches sectorielles compartimentées. Le réductionnisme environnemental du développement durable d’autre part, est d’autant plus menaçant à l’heure de la transition écologique et énergétique. Les mouvements sociaux et citoyens pourraient s’y cantonner.
À partir du développement durable, il nous a paru que sa déclinaison dans les entreprises, à travers le concept de responsabilité sociale des entreprises, offre également un cadre d’analyse facilitant la jonction entre l’économique et le social. Même s’il n’est pas dénué d’ambiguïtés, son appropriation facilite le repositionnement de l’entreprise dans son territoire, compris comme ressource globale, et non pas uniquement comme un instrument au service d’objectifs marchands. En ce sens, notre recherche inviterait à nuancer les positions considérant la RSE d’abord comme un outil de marketing des entreprises marchandes. Cette dimension ne peut être obérée. Mais tout comme les clusters qui, engagés dans des pratiques de coopération au nom d’intérêts marchands, font évoluer leur référentiel marchand, la RSE aide à inscrire les entreprises dans des solidarités fonctionnelles avec leur territoire, en faisant advenir le principe de réciprocité.
Le concept d’innovation sociale nous a paru également offrir un cadre d’analyse favorisant la transversalité des approches. Nous nous sommes inspirés d’une approche de l’innovation sociale développée par des auteurs québecois (réseau Crises, notamment) et français (Richez-Battesti et al, 2012), selon une dimension collective, processuelle et finalitaire, à rebours d’une acception schumpétérienne uniquement centrée sur la croissance d’une économie marchande. Nous avons finalement mis en évidence deux formes d’innovation sociale, réponses partielles aux limites des cadres d’analyses précédemment évoqués. D’une part, une forme d’innovation qui se situe dans la capacité à se saisir de questions en transcendant les appartenances institutionnelles, fut-ce à travers la création d’une institution dédiée. La question rassemble des personnes mobilisées par la construction de l’avenir de leur territoire ; elle n’est pas piégée par les cadres institutionnels qui en tracent le contenu par avance, au regard des possibilités de réponses déjà élaborées. D’autre part, une forme d’innovation qui donne la primauté d’action aux mouvements sociaux et citoyens, dans leur capacité à ordonner l’économie marchande en la soumettant à des objectifs culturels, sociaux du territoire. Tout l’enjeu devient dès lors d’observer si les logiques institutionnelles et celles portées par les mouvements sociaux peuvent se rejoindre pour faire système, selon une approche transversale, rejoignant la théorie des champs de Fligstein et McAdam (2012).
Le processus instituant et institué qui en émerge décrit un système territorial d’innovation sociale
Des principes axiologiques orientent le jeu des acteurs locaux, suscitant des formes d’organisations particulières, dans un jeu d’institutionnalisation et de dés-institutionnalisation. Ils révèlent finalement une tension entre deux ordres. L’ordre marchand, d’une part, se traduit par la recherche de la performance économique, et ce qui y concourt dans le registre de l’excellence. L’ordre civique, d’autre part, fait advenir les notions de réciprocité, d’empowerment individuel et collectif, de capabilités individuelles et collectives. Les pratiques de coopération rendent possibles la circulation d’un ordre à un autre.
Sur cette base, nous avons édifié le concept de système territorial d’innovation sociale, que les deux territoires observés décrivent de manière fragmentée et partielle. L’économie du social peut y être intégrée, voire absorbée dans l’économie tout court. Elle rejoint alors une approche de l’ESS comprise non pas comme un monde hors du monde, mais intégrée dans l’économie marchande selon une dialectique d’intégration/différenciation. De la porosité des valeurs qui en résulte, on ne sait plus qui imprime sa marque.
Ce concept s’appuie sur les « systèmes d’innovation localisés, au sens d’organisation des coopérations entre acteurs sur un territoire donné » (Richez-Battesti et al., 2012 : 22). Mais notre approche place le territoire et les populations vulnérables au centre de l’innovation. Le système territorial d’innovation sociale privilégie une forme de transformation sociale qui donne la primauté aux populations vulnérables, en tant qu’objets et sujets des dynamiques territoriales.
Nous avons précisé les caractéristiques d’un tel système. Il fait d’abord intervenir des formes organisationnelles qui témoignent du récit du territoire et privilégient un processus de coopération. Nous avons détaché à cet effet l’importance des outils de développement, légitimés par l’action publique sur une fonction d’animation territoriale. Ces outils par leur fonction de médiation, peuvent dépasser les clivages partisans et fédérer acteurs publics, entreprises, mouvements sociaux et citoyens, autour d’un intérêt partagé : leur territoire. Nous avons également fait apparaître les réseaux de l’ESS dont le poids dans les débats territoriaux est proportionnel à la capacité de rapprochement de leurs familles, par-delà les dépendances au sentier dans lesquelles leurs trajectoires les ont inscrites. Nous avons identifié les formes de coopération économique (les clusters pour le cas spécifique des deux territoires comparés) devant témoigner d’un souci d’amélioration d’une chaîne de valeur territorialisée, afin d’y intégrer l’Économie du social. Cette dernière peut être décrite par des communautés sectorielles représentatives des différents secteurs du social (insertion socioprofessionnelle, dépendance, mais aussi handicap, si l’on veut compléter le panel des populations vulnérables s’inscrivant dans l’économie du social), ayant réussi à dépasser leurs divergences au nom d’une communauté d’intérêts.
Les pratiques de coopération gagnent également l’action publique, entre échelons territoriaux et secteurs, favorisant une intersectorialité, voire une transsectorialité, s’agissant pour cette dernière d’une intégration de l’action sociale dans d’autres politiques publiques. Ensuite, le système territorial d’innovation sociale se donne comme finalités de traduire et d’incarner les valeurs relevant de la cité civique : intérêt général, bien commun, réciprocité, empowerment individuel et collectif. Pour les faire advenir, le principe de réciprocité dans ses différentes dimensions (principe économique articulé aux principes du marché et de la redistribution, réciprocité territoriale) peut constituer un identifiant et un levier. La position centrale des populations vulnérables dans ce système est plus qu’une caractéristique parmi d’autres. Elle est la condition pour que les principes axiologiques inspirant les dynamiques territoriales ne soient pas dominés par le registre marchand et ses avatars quantitatifs. Elle en est la condition car le système qu’elle produit favorise ainsi l’enrôlement de la vulnérabilité dans la spirale de l’excellence. La capabilité devient une mise en capacité du territoire tout entier, tendant vers cette finalité. L’ordre du réencastrement entre l’économique et le social est amorcé, et il devient le nouveau paradigme de l’excellence. Il ne peut s’agir ici d’une simple adaptation à l’ordre marchand. Ainsi le système territorial d’innovation sociale, tourné vers la transformation sociale selon l’acception que nous en avons, relève bien de principes axiologiques qui orientent les gouvernances territoriales.
La comparaison interterritoriale de deux territoires frontaliers permet de mieux comprendre les cadres instituants des dynamiques transfrontalières au sein de l’euro-région Aquitaine/Communauté autonome basque
En matière d’approche comparatiste, notre travail apporte un éclairage sur les choix méthodologiques inhérents à une comparaison exposant la construction de l’action publique de deux secteurs d’activité dans des territoires rattachés à deux État-nations distincts. Nous avons été confrontés à la difficulté du nominalisme, s’agissant de sélectionner des objets de comparaison semblables par nature, bien que la désignation ou la forme de l’objet les distingue dans les deux territoires. Ainsi en a-t-il été des institutions issues des processus de régionalisation en Espagne et de décentralisation en France, dont les effets de symétrie sont réels (État espagnol/État français, gouvernement régional de la Communauté autonome basque/Conseil régional d’Aquitaine, diputación du Guipuzcoa/Conseil général des Pyrénées-Atlantiques, mancomunidades/intercommunalités), même si en réalité la géométrie de leurs compétences et de leurs moyens les distingue.
Ainsi en a-t-il été également du Conseil de développement du Pays basque français, et des agences de développement organisées par comarca dans le territoire du Guipuzcoa, reflets d’une décentralisation en cours et de dynamiques territoriales spécifiques et historiquement situées. Bien qu’ils ne résultent pas des mêmes logiques de mobilisation et que leurs répertoires d’actions se différencient, ces outils peuvent représenter dans les deux cas des lieux de confluence d’acteurs pour l’élaboration de stratégies territoriales. En ce qui concerne l’ordre institutionnel propre à l’IAE ou à l’AD, nous avons dégagé des enseignements en matière de comparaison en nous intéressant aux interactions entre acteurs (communautés sectorielles, réseaux extra-sectoriels) pour les quatre rapports institués. Pour l’AD par exemple, nous avons finalement cherché à comprendre l’organisation d’un marché et la gouvernance qui en résulte, à partir de l’intervention publique. Pour les deux secteurs, nous avons comparé les contenus des politiques publiques, les publics visés et les acteurs dominants. Notre analyse comparative a privilégié le concept de gouvernance territoriale, par l’analyse de ses dimensions marchande, tutélaire et partenariale. La gouvernance territoriale permet de nuancer le processus d’européanisation compris selon des évolutions convergentes. Ce concept peut orienter des travaux comparatistes en matière de politiques publiques, en facilitant le croisement nécessaire entre approche sectorielle et réappropriation territoriale. Cette approche se situe dans la dialectique des secteurs et des territoires, en positionnant le local face aux limites d’une approche verticale des problèmes sociaux (Muller, 2005). Ce débordement du cadre d’intervention sectoriel par les politiques territoriales traduit bien « une volonté d’affirmation politique de chaque collectivité dans un contexte de concurrence exacerbée pour le positionnement dans l’espace des compétences partagées » (Mériaux, 2005 : 30).
En ce qui concerne les deux territoires, soit la Communauté autonome basque (le Guipuzcoa en particulier) et le Pays basque français, notre travail permet de comparer les dynamiques territoriales elles-mêmes au travers d’enjeux sectoriels et territoriaux. Cette comparaison peut offrir un cadre qui invite à lire différemment les dispositifs institutionnels de coopération transfrontalière auxquels de nombreux travaux antérieurs s’étaient déjà intéressés, dans les domaines des réseaux transfrontaliers (Ahedo, Etxebarria, Letamendia, 2004), des programmes de coopération spécifiques tels Interreg (Harguindéguy, 2005), sur la question du nationalisme basque (Letamendia, 1997), en faveur de la langue (Amado Borthayre, 2012), ou dans l’ESS (Itçaina, 2012).
Les pistes d’approfondissement
L’ordre institutionnel pour décrire et expliquer d’autres secteurs du social
D’autres secteurs de l’économie du social pourraient être décrits selon un ordre institutionnel spécifique. Ainsi en est-il du secteur du handicap dont nous avons pu vérifier les proximités institutionnelles, fonctionnelles et parfois résiliaires avec les secteurs de l’IAE ou de l’AD.
Une telle description aiderait à analyser les évolutions observées en termes de référentiel, entre le modèle réparateur et le modèle intégrateur (Lafore, 2008), dans la prise en considération des politiques publiques touchant le secteur du handicap, en France par exemple. Elle pourrait traduire la tension marchande à l’œuvre dans ce changement de référentiel, ou les proximités entre politiques sociales du handicap et politiques d’insertion (Bertrand, 2013).
Une comparaison entre deux territoires rattachés à deux États-nations différents (à l’image des deux territoires comparés ici) aiderait à situer le changement de paradigme français au regard d’éventuels processus d’évolutions convergentes au sein de l’espace européen, et notamment en Espagne, où les politiques publiques en matière de handicap semblent privilégier la question des droits (Jimenez Lara, Huete Garcia, 2010).
L’observation des dynamiques territoriales
La singularité des matrices territoriales des territoires observés nous a conduits à choisir des formes institutionnelles et organisationnelles qui rendent compte, de par leur existence et leur mode de fonctionnement, de ces singularités. Ainsi avons-nous privilégié, avec les agences de développement ou le Conseil de développement, des outils chargés de dynamiser l’action publique locale, légitimés et fondés par un idéal de coopération. Dans le domaine économique, nous avons choisi de nous intéresser aux clusters, expressions de la mise en discours de la ressource territoriale, et de pratiques de coopération.
Ces choix nous conduisent à des interrogations et à des besoins d’approfondissement, à deux niveaux. D’une part, en ce qui concerne les deux territoires comparés ici (Pays basque français, et Guipuzcoa), il sera important d’observer le rôle de ces outils, dans les nouvelles configurations institutionnelles qui risquent de les bousculer. Ce sera le cas du Pays basque français, avec les conséquences de l’application de la loi NOTRe, à la fois pour sa propre organisation territoriale à compter de 2017, et dans le cadre du renforcement du pouvoir régional (Pasquier, 2012). À un niveau plus général, se pose la question méthodologique du choix des moyens d’observation des dynamiques territoriales de développement. Quelles institutions, quelles formes organisationnelles privilégier ?
Notre orientation a consisté à sélectionner des outils qui revendiquent des logiques de coopération, et qui parfois par vocation réinjectent la question sociale dans l’ordre marchand.
Derrière ces choix, il s’agit de traiter une question : comment révéler la tension entre institutionnalisation sectorielle et réappropriations locales au nom de principes axiologiques ?
La structuration de l’ESS
La structuration du champ de l’ESS peut constituer un thème d’investigation en soi, alimenté par des comparaisons interterritoriales qui en restituent le caractère processuel et nécessairement situé. Les deux secteurs choisis dans le cadre de notre comparaison n’en épuisent pas le vaste champ, loin s’en faut. Trois des orientations partiellement traitées dans notre recherche gagneraient à être approfondies. D’une part, la structuration du champ à travers des institutions spécifiques dessinant soit une tentative de ralliement, soit des ordres parallèles qui ont du mal à se rencontrer. Il serait intéressant d’observer ces évolutions au prisme de la transition écologique, venant peut-être soumettre le champ composite de l’ESS à un nouveau paradigme commun. D’autre part, la caractérisation du champ par des valeurs, elles-mêmes révélées par les pratiques des acteurs, demanderait à être approfondie et spécifiée. La spécification pourrait concerner des secteurs d’activité, mais aussi des formes statutaires particulières, comme les associations, ou les nouvelles entreprises sociales reconnues à travers les évolutions récentes des cadres législatifs nationaux.
La reconnaissance des valeurs par l’observation des pratiques aiderait à rendre compte des éventuelles disparités à l’œuvre. Elle permettrait, par des approches territorialisées, de mettre en évidence les capillarités fonctionnelles entre le champ de l’ESS et l’économie conventionnelle. Elle aiderait à conforter ou à infirmer l’acception d’Hély et Moulévrier (2013 : 10) selon laquelle « « la genèse de l’Économie sociale et solidaire est consubstantielle à celle du capitalisme vis-à-vis duquel elle entretient une relation dialectique de différenciation/ intégration ». Elle donnerait à voir les processus et les stratégies de recodages de pratiques en « réalités économiques moralisées et acceptables » (ibid. : 12).
Enfin, les éventuels rapprochements entre les réseaux de l’ESS et les formes de polarisation économique territoriale (inspirées de démarches ascendantes et conceptualisées en tant que districts ou systèmes de production locaux) peuvent signifier l’émergence d’une polarisation originale produisant un nouvel « écosystème productif local » (Gianfaldoni, 2015). Il s’agirait alors de comprendre comment de nouvelles modalités de Pôle territorial de coopération économique (PTCE) peuvent apparaître du fait de telles proximités.
La conceptualisation des systèmes territoriaux d’innovation sociale
La conceptualisation des systèmes territoriaux d’innovation sociale mériterait de plus amples approfondissements, qu’une multiplication d’approches pragmatiques aiderait à qualifier, dans le prolongement des travaux du réseau Crises, par exemple.
Il serait nécessaire de l’envisager sous deux angles au moins. D’une part, celui de l’échelle pertinente à laquelle de tels systèmes prennent corps, renvoyant à une appréhension méso de l’économie, et à la bonne articulation entre cette dernière, les cadres territoriaux de l’action publique en matière économique et sociale, et les niveaux de mobilisation des acteurs économiques et sociaux. D’autre part, celui des marqueurs spécifiques qui les caractérisent. Nous en avons, pour notre part, identifié plusieurs. Le principe de réciprocité en est un, dès lors qu’il s’articule aux principes du marché et de la redistribution. La capacité à mobiliser une finance solidaire, par la conjonction d’engagements institutionnels et citoyens, en est un autre. Enfin, nous avons mis l’accent sur un ensemble de valeurs relevant de la cité civique, qu’il s’agisse d’empowerment individuel et collectif, de capabilités individuelles et collectives, dès lors qu’elles marquent leur préférence pour une finalité qui vaut en soi et pour soi. Celle qui consiste à considérer les populations vulnérables non seulement comme des objets d’attentions, mais des sujets acteurs des dynamiques territoriales. Il reste à observer dans quelle mesure cette préférence peut être fondatrice de modèles instituants, sans sombrer dans l’angle mort d’un monde hors du monde, que la rencontre avec la réalité relèguerait dans les oubliettes de l’utopie incantatoire.
