Nous devons rétablir les quatre libertés – dans leur intégralité et aussi vite que possible. Le bon fonctionnement de l’espace Schengen de libre circulation constitue un élément fondamental à cet égard. Nous travaillerons avec le Parlement et les États membres pour mettre cette question au premier rang de nos priorités politiques et nous proposerons une nouvelle stratégie pour l’avenir de Schengen.
Les propos de la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen, dans son discours sur l’état de l’Union en 2020 qui introduisent la « Stratégie pour un espace Schengen pleinement opérationnel et résilient »1, illustrent le caractère impératif et prioritaire du rétablissement des bases sur lesquelles s’est fondée l’Union européenne (UE). Et mettent en avant une situation qu’il s’agit urgemment de réparer depuis l’accord de Schengen signé le 14 juin 1985 et sa convention d’application relative à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes.
Symboliquement, l’Europe ne pouvait s’entendre et se développer sans une abolition des frontières et une libre circulation des personnes et des marchandises, et l’espace Schengen, étendu maintenant à 29 États2, est devenu le modèle de l’intégration européenne.
Le fonctionnement de cet espace se fonde sur la suppression des contrôles fixes aux frontières communes de ses États parties (frontières intérieures) et leur report aux frontières entre ces États et les États tiers (les frontières extérieures), entraînant un glissement des responsabilités vers les États ayant des frontières avec des pays tiers. Le tout devant s’opérer dans un climat de confiance, de confiance mutuelle, véritable ciment de la philosophie Schengen. Car il est vrai que les partenaires remettent une part non négligeable de leur sécurité entre les mains de leurs voisins. Ils doivent donc nourrir une confiance mutuelle dans leur action réciproque pour accepter de se défaire de leurs prérogatives souveraines. C’est pour ce faire, que des mesures « compensatoires » ont été prises.
Les modalités ont été codifiées dans le « Code frontières Schengen » (CFS), règlement modifié en 20163 suite aux crises migratoires de 2012 et 2015, puis en 20244. Le texte pose les règles pour le franchissement des frontières extérieures et intérieures par les personnes avec, en complément de la proclamation de la libre circulation des personnes dans un espace sans frontières comme principe, des dispositions autorisant les États membres, sous certaines conditions strictes, à rétablir de manière temporaire les contrôles à leurs frontières dès lors que la sécurité et l’ordre public de leur pays se trouvent menacés.
Dans les faits, c’est tout de suite que les États membres ont usé (abusé ?) des mécanismes permettant de rétablir les frontières intérieures via des contrôles aux frontières, et la longueur de la liste des notifications par les États membres de la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures en est l’illustration criante. Contournant par là même le principe prôné par le Traité Schengen, les États parties se sont saisis des dérogations reconnues pour rétablir les contrôles aux frontières en cas de terrorisme, puis de terrorisme et de crise migratoire depuis 2015 pour la France, de crise sanitaire en 2020 pour tous les États, de COP, de manifestations sportives… Dans certains cas, la décision de réintroduire les contrôles aux frontières a été prise comme s’il s’agissait d’une mesure de « premiers secours » et non comme la mesure de « dernier recours » qu’elle devrait être. Bien que fondé sur des dispositions légales, ce rétablissement s’effectue dans un sentiment de contournement des mécanismes dérogatoires mis en place. Prolongé sans fin et sans aucune concertation entre États (notamment en temps de Covid), le « retour des frontières » comme le qualifie Michel Foucher, n’en demeure pas moins problématique pour l’image donnée d’une « Europe sans frontière ». D’où une véritable remise en question de l’esprit Schengen et la doctrine n’est pas en reste de titres provocateurs ou personnifiés : « Schengen, un coupable idéal ? », « La lente agonie de l’espace Schengen », « Scheng-haine »…
Après la crise migratoire et la crise du Covid-19, le constat a été vite fait que la réintroduction durable des contrôles aux frontières intérieures de l’UE, non seulement ne permet pas de résoudre les défis liés à la crise, mais en plus entraînerait des coûts économiques, politiques et sociaux extrêmement élevés, des impacts négatifs pour l’UE, pour chacun de ses États membres et, en particulier, pour ses régions transfrontalières.
De ce constat a logiquement découlé la nécessité d’une nouvelle réforme. Le Règlement n° 2024/1717 du 13 juin 2024 relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (Code frontières Schengen) contient une véritable innovation, à savoir, la prise en compte du fait transfrontalier par les États au moment de décider de nouveaux contrôles frontaliers. Cette innovation, qui vient à la rescousse du principe de libre circulation, ne va pourtant pas jusqu’au bout de la logique dès lors que les institutions européennes ne reconnaissent les régions transfrontalières dans le processus de décision.
La reconnaissance des impacts sur les régions transfrontalières
La suppression de Schengen a un coût établi : l’UE compte 3,5 millions de personnes qui franchissent quotidiennement les frontières, dont 1,7 million de travailleurs. Depuis 2015, le Parlement européen étudie et chiffre le coût de l’espace « non-Schengen ». Les chiffres varient mais pour donner un ordre d’idée, très extensif : les contrôles aux frontières engendreraient des coûts se situant entre 1,3 et 5,2 milliards d’euros de temps pour les travailleurs frontaliers et les autres voyageurs. Plus important encore, de longs délais d’attente à la frontière dissuaderaient les travailleurs de chercher des opportunités sur le marché de l’emploi transfrontalier, réduisant ainsi le vivier de travailleurs potentiels.
Parce que les impacts de frontières « fermées » font toujours état, dans un premier temps, du coût calculé exclusivement dans une optique économique, et afin de diminuer ce dernier, les mesures prises en mars 2020, en pleine pandémie, pour contourner les fermetures des frontières ne concernaient que la circulation des marchandises. C’est ainsi que des voies « réservées » pour les denrées de première nécessité ont été ouvertes dans le but de garantir le fonctionnement des chaînes d’approvisionnement sur le marché unique et d’éviter d’éventuelles pénuries. De même, du point de vue de la personne impactée par la fermeture des frontières, seul le travailleur transfrontalier (personne économique) a été pris en compte. Il s’est ainsi vu offrir une possibilité de passage de la frontière, sous conditions posées unilatéralement par chaque État, ce qui a d’ailleurs engendré des difficultés dues aux divergences entre pays, notamment quant aux documents que les travailleurs se devaient de présenter.
Il n’en demeure pas moins que la crise sanitaire et la fermeture des frontières qui en a découlé ont fait émerger la personne transfrontalière, sans doute grâce aux nombreuses études qui ont été menées sur les frontières européennes évaluant les impacts d’une Europe fermée. Ces études, comme celle de l’Eurorégion Nouvelle-Aquitaine Euskadi Navarre de juin 2020 ou de la MOT à destination de la DG REGIO ont été à la fois impactantes pour la suite et très enrichissantes sur la réalité du fait transfrontalier, plus particulièrement sur les déplacements de part et d’autre de la frontière franco-espagnole.
Il apparaît également que l’impact sur la vie de famille était réel. La continuité des territoires transfrontaliers est aussi celle de « communautés de vie », pour une partie des résidents reliés au-delà de la frontière par des liens familiaux et matrimoniaux, et qui ont construit leur histoire personnelle au cœur de ces territoires continus. Ainsi, des dérogations ont pu être prises pour assurer dans une certaine mesure le passage des travailleurs frontaliers, des transporteurs de marchandises et du personnel soignant malgré la fermeture de plusieurs frontières. Clairement, les séparations intra-familiales liées aux mesures de confinement et de déconfinement ont été exacerbées en contexte transfrontalier.
Le poids de la personne transfrontalière s’est également concrétisé par la multiplication des actions citoyennes mettant en évidence que les territoires transfrontaliers sont reliés par des interdépendances manifestes. La frontière pyrénéenne en a été une parfaite illustration avec la mobilisation de la personne transfrontalière lorsque certains points de passage frontaliers entre la France et l’Espagne ont été fermés en 2021 et jusqu’à la fin 2024 : rassemblements sur le pont Saint-Jacques, entre Hendaye et Irun, ou au Port de Larrau ; saisine par le Défenseur des droits du Pays basque (l’Ararteko) de la Médiatrice européenne…
Le constat a été rapide : les réponses non coordonnées des États visant le rétablissement des contrôles aux frontières et la fermeture au moment de la crise Covid ont affecté particulièrement les régions transfrontalières où les liens socio-économiques entre les citoyens de l’UE et les entreprises basées dans différents États membres restent très forts. Ces problèmes illustrent le fait que les frontières ne doivent pas être considérées comme des lignes séparant les souverainetés nationales, mais comme des zones où les gens vivent ensemble, ce que la Commission a cherché à prendre en compte au moment de proposer, en 2021, la réforme du Règlement 2016/399 du 9 mars 2016, sur le Code frontières Schengen (CFS).
La prise en compte des régions transfrontalières dans le nouveau Règlement CFS
L’idée phare de la réforme, pour ce qui est des frontières intérieures, est de rappeler que les rétablissements des contrôles aux points de passage frontaliers restent une mesure de dernier recours. Il s’agit alors pour les États de décider en priorité de prendre des « mesures de substitution », et c’est ce que rappelle le Conseil de l’UE en rajoutant que lorsque les États l’ont convenu, dans le cadre de coopérations bilatérales (par exemple : le Traité de Barcelone du 19 janvier 2023 pour la France et l’Espagne), ils sont invités à développer la coopération policière transfrontalière, par l’organisation de patrouilles mixtes à la frontière (art. 23 bis, a.) ou par des vérifications de police, mais à l’intérieur du territoire et non pas aux frontières (art. 26).
Mais surtout le texte s’inscrit dans une nouvelle orientation, celle de prendre en compte l’incidence du rétablissement de contrôles aux frontières intérieures, et en particulier les risques pour et sur les « régions transfrontalières ». La Commission dans son projet de texte, invitait ainsi déjà les États membres, rétablissant des contrôles, à prendre des mesures pour limiter les répercussions négatives sur les régions frontalières et le marché intérieur, en facilitant le franchissement d’une frontière pour les travailleurs frontaliers et en établissant des voies réservées pour garantir un transit fluide des marchandises essentielles.
Il s’agit ainsi pour les États membres d’évaluer « l’incidence probable du contrôle aux frontières intérieures sur la circulation des personnes au sein de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures et sur le fonctionnement des régions transfrontalières », fonctionnement qui selon termes de l’article 26 s’entend « des liens sociaux et économiques étroits qui les unissent ». Il incombera alors aux États membres de notifier à la Commission quelles sont les régions qu’il considère comme transfrontalières, permettant de mieux tenir compte des intérêts de ces régions (article 42 ter du règlement). Cette détermination devra se faire par les États membres ayant des frontières intérieures « en étroite coopération » et se baser sur « les liens sociaux et économiques étroits qui les unissent ».
Une réforme inachevée
La prise en compte de l’impact sur les régions transfrontalières constitue une des innovations principales de la réforme du CFS. Restent néanmoins deux points principaux en suspens.
Le colégislateur européen a retenu l’expression qui avait été proposée par la Commission de « zones considérées comme des régions transfrontalières et toute modification pertinente y afférente » (art. 39§1, h). Le premier point est donc d’ordre terminologique : quelle définition donner aux « régions transfrontalières » ? Se posera en effet la question de leur détermination et de leur délimitation.
Au sein de la Direction générale pour la politique régionale et urbaine de la Commission européenne, les « espaces frontaliers » sont entendus comme l’ensemble des subdivisions territoriales de troisième rang (en France, les départements) qui se trouvent à moins de 25 kilomètres d’une frontière terrestre ou maritime. Les frontières maritimes se limitent aux côtes qui se trouvent à moins de 150 kilomètres des côtes d’un autre pays. Longtemps entravés par les frontières, de nombreux espaces frontaliers sont néanmoins devenus au cours des dernières années des espaces transfrontaliers, dont les dynamiques impliquent les deux côtés de la frontière. Nous pouvons penser que seront considérées comme des régions transfrontalières les « zones administratives locales » que les États choisiront de considérer comme des régions transfrontalières, tel qu’ils l’auront notifié à la Commission, obligatoirement au plus tard deux mois après l’entrée en vigueur du règlement.
Le texte du règlement évoque aussi au considérant 43 les « villes jumelées » : il invite ainsi à définir des mesures visant à assurer le fonctionnement ininterrompu du marché unique et à préserver les intérêts des régions transfrontalières et des villes jumelles, dont, par exemple, des autorisations ou des dérogations pour les habitants des régions transfrontalières.
Mais d’autres notions ou expressions restent également à définir, comme le « fonctionnement des régions transfrontalières » ou les « vulnérabilités spécifiques des régions transfrontalières ».
Le second point inabouti porte sur l’incorporation des collectivités locales et régionales des régions transfrontalières dans la prise de décision étatique de réintroduire des contrôles aux frontières, du moins dans un rôle consultation. Cette insertion avait pourtant été largement revendiquée par le Comité des Régions dans son avis du 11 octobre 2022 sur la « Révision de la gouvernance de l’espace Schengen », et ce à plusieurs reprises :
- Les collectivités devraient être consultées au moment de définir des mesures visant à assurer le fonctionnement ininterrompu des zones transfrontalières (considérant 38), lesquelles devraient être considérées comme des mesures d’atténuation proposées en coopération et en coordination avec les autorités compétentes dans les régions transfrontalières qui s’en trouveront affectées ;
- Les collectivités devraient également être consultées par les États membres au moment de rétablir les contrôles, mais aussi par la Commission (art. 27 bis) après réception d’une notification de prolongation de contrôle aux frontières… La Commission émet un avis sur la nécessité et la proportionnalité dudit contrôle. Cet avis devrait également contenir la position de l’autorité ou des autorités responsable(s) des collectivités locales considérées comme des régions transfrontalières au sens de l’article 39§1 h ;
- Enfin, la position des collectivités ou autorités locales devrait figurer dans le rapport que les États membres doivent rédiger sur la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures (article 33).
Aucune des propositions du Comité des régions n’a été retenue, ni par le Conseil, ni par le Parlement européen, alors que toutes permettaient d’intégrer les collectivités locales des régions transfrontalières entendues largement, c’est-à-dire regroupant des entités de part et d’autre de la frontière, au sein d’une approche concertée et coordonnée. Tel est pourtant l’esprit dans lequel la Commission souhaite depuis longtemps voir évoluer les États : dans un titre prometteur – « Revenir à l’esprit Schengen » – la Commission européenne appelait ces derniers à « remplacer l’actuelle mosaïque de décisions unilatérales sur la réintroduction des contrôles aux frontières par une approche coordonnée des contrôles temporaires aux frontières, afin, par la suite, de lever tous les contrôles aux frontières intérieures le plus rapidement possible ». N’est-ce pas dans la direction de ce vœu pieux que devrait aller l’Europe ?
Notes
- Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil « Stratégie pour un espace Schengen pleinement opérationnel et résilient », COM (2021) 277 du 2 juin 2021. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC0277&from=FR
- Tous les États membres de l’Union européenne font partie de Schengen, à l’exception de l’Irlande, qui a une dérogation, et Chypre qui devrait rejoindre Schengen dans l’avenir. Les pays de l’UE ont accepté de lever les contrôles aux frontières aériennes et maritimes pour les personnes voyageant depuis et vers la Bulgarie et la Roumanie à partir du 31 mars 2024 et depuis, terrestres. À ceux-ci se rajoutent quatre pays non membres de l’UE : l’Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein.
- Règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (Code frontières Schengen), JO L 77 du 23 mars 2016, p. 1.
- Règlement (UE) 2024/1717 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 modifiant le règlement (UE) 2016/399 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, JO L 1717 du 20 juin 2024.
