La pratique de la reconnaissance en droit international et la situation Biélorusse*

La reconnaissance est une institution qui joue un rôle important en droit international et qui peut s’y voir définie de manière assez large. La notion est en effet susceptible de recouvrir tous les actes par lesquels un État ou une organisation internationale constate qu’un évènement s’est produit¹. En ce sens, la situation biélorusse a, depuis août 2020, donné lieu à de nombreux actes de reconnaissance relatifs au déroulement des élections, à l’existence de manifestations ou encore à la répression de ces dernières. Ce n’est toutefois pas dans cette acception très générale que la notion de reconnaissance sera ici entendue. Car la reconnaissance occupe une place particulière, dans l’ordre international, en ce qui concerne l’identification de l’État. Ainsi, on sait que pour l’essentiel, la naissance d’un nouvel État s’établit en droit international à travers des actes de reconnaissance par lesquels le nouveau sujet du droit international va voir son existence certifiée (ou au contraire contestée) par ses pairs. La problématique, classique, n’est toutefois pas en cause dans le cas de la Biélorussie dont l’existence en tant qu’État n’est aucunement discutée sur la scène internationale. Au sujet de la situation biélorusse, c’est plutôt la problématique de la « reconnaissance de gouvernement » qui se trouve interrogée. Celle-ci intéresse l’identification de l’appareil gouvernemental de l’État et a pu être définie comme l’« acte libre par lequel un ou plusieurs États [ou, pourrait-on ajouter, une ou plusieurs organisations internationales] constatent qu’une personne ou un groupe de personnes sont en mesure d’engager l’État qu’elles prétendent représenter, et témoignent de leur volonté d’entretenir avec elles des relations »².

Si l’existence d’un appareil gouvernemental est l’un des éléments constitutifs indispensable à l’émergence de l’État, l’identification de son « gouvernement » conserve, une fois l’État constitué, de la pertinence pour le droit international. Le fonctionnement de ce dernier rend nécessaire l’identification de l’appareil politique des États et de leurs plus hauts représentants, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, parce que l’État constitue une personne morale, c’est-à-dire un être fictif, qui ne peut agir que par l’intermédiaire de personnes physiques habilitées à le représenter. Il faut dès lors déterminer quels sont les individus qui peuvent engager l’État, sur la scène internationale, par leurs paroles et leurs comportements. Or, dans certaines situations où des autorités concurrentes prétendent « gouverner » un même État, l’identification des représentants aptes à engager internationalement celui-ci peut soulever des difficultés. Deux exemples récents l’illustrent. Quelques mois après le coup d’État militaire ayant dépossédé du pouvoir Mohamed Morsi en Égypte, en 2013, les avocats de celui-ci communiquèrent à la Cour pénale internationale des documents par lesquels il entendait accepter la compétence de cette juridiction pour enquêter sur les crimes internationaux possiblement commis sur le territoire égyptien. Le Bureau du Procureur dut alors déterminer si ces actes, et l’engagement qu’ils entendaient constituer à l’égard de la CPI, étaient imputables à l’État égyptien dans l’ordre international³. Autre illustration, en novembre 2019, alors que deux autorités concurrentes se disputaient le pouvoir en Lybie, l’une d’elles – le Gouvernement d’entente national – décida de conclure un accord de délimitation maritime avec la Turquie⁴. Une nouvelle fois, un tel évènement posait la question de savoir si cette autorité pouvait valablement engager l’État libyen en droit international. Par ailleurs, à côté de ces questionnements portant sur la détermination des représentants en capacité d’adopter des actes imputables à la personne morale « État » dans l’ordre international, l’identification du gouvernement soulève également un autre enjeu relatif au régime que le droit international prévoit pour les plus hauts dirigeants étatiques. On sait, en particulier, que des règles coutumières confèrent aux chefs d’État en exercice et à d’autres hauts représentants une immunité de juridiction pénale et une inviolabilité absolue à l’étranger, qui les protègent contre tout acte de contrainte qui serait adopté à leur encontre⁵. Ici encore, l’application de telles règles suppose de savoir identifier ceux qui en sont les bénéficiaires et donc de déterminer quel est l’appareil gouvernemental d’un État pour le droit international, y compris dans les situations troublées où plusieurs autorités se disputent le pouvoir sur un même territoire. Par exemple, une procédure pénale intentée contre le dirigeant d’un pays étranger ayant accédé au pouvoir à la suite d’un coup d’État soulève nécessairement la question de savoir si celui-ci a la qualité de chef d’État en exercice au sens du droit international coutumier (quand bien même cette question ne serait qu’implicitement résolue par les juges internes devant lesquels elle se poserait)⁶. Autre illustration, alors que l’identification du gouvernement du Venezuela prête à controverse depuis que M. Maduro et M. Guaido s’y disputent le pouvoir et la qualité de Président en exercice⁷, des procureurs fédéraux américains ont mis en accusation Nicolas Maduro et plusieurs membres de son gouvernement pour « narcoterrorisme et trafic de drogue »⁸. La licéité internationale d’une telle mise en accusation dépend toutefois des immunités dont ces individus pourraient se prévaloir au titre des fonctions officielles qu’ils prétendent exercer pour le compte du Venezuela, et donc de l’identification de l’appareil gouvernemental vénézuélien au sens du droit international⁹.

En somme, il s’avère crucial en droit international d’identifier le gouvernement des États. Quel critère est consacré à cette fin ? Traditionnellement, on considère qu’il convient, en cas de difficulté, de faire application du principe d’effectivité et de reconnaître la qualité d’appareil gouvernemental étatique à ceux qui exercent dans les faits leur autorité au sein d’un État donné. C’est ainsi ce critère qui fut consacré par les juges français dans l’affaire Kadhafi¹⁰, ou par le Procureur de la Cour pénale internationale dans l’exemple égyptien évoqué ci-avant¹¹. Toutefois, ce principe d’effectivité ne résout pas aisément toutes les situations, en particulier lorsque plusieurs autorités se disputent dans les faits la maîtrise d’un territoire étatique (voir par exemple la situation libyenne susmentionnée). Par ailleurs, la prise en compte d’autres critères, qui renverraient à la légitimité des autorités qui entendent représenter l’État sur la scène internationale ou au respect par celles-ci de valeurs jugées comme fondamentales, est régulièrement interrogée. De plus, la détermination du critère applicable n’épuise pas la question de l’identification du gouvernement de l’État pour le droit international. Il convient aussi de savoir qui, concrètement, est habilité à identifier le gouvernement d’un État quand une situation donnée prête à débat. Or, dans l’ordre international, il n’existe pas de procédure centralisée (sauf à ce que les États concernés y aient librement consenti) qui permettrait de certifier avec autorité erga omnes les gouvernements des différents États. Par conséquent, sur ce point comme sur d’autres, on ne peut que s’en remettre aux appréciations subjectives et individuelles des différents sujets de l’ordre international (États comme organisations internationales), chacun étant par principe habilité à apprécier pour lui-même la question. D’où le recours au mécanisme de la reconnaissance en la matière (par lequel chaque État ou organisation internationale peut faire savoir quelles sont, selon lui, les personnes qui constituent l’appareil gouvernemental d’un pays donné au sens du droit international).

Ce recours au mécanisme de la reconnaissance au sujet de l’identification du gouvernement de l’État n’est pas nouveau. Pour autant, il continue de soulever plusieurs interrogations. Sur les formes que peuvent prendre ces reconnaissances par exemple, car si l’on relève en la matière des déclarations officielles qui ont précisément pour objet de se prononcer sur la détermination du gouvernement d’un État, il pourrait aussi y avoir place pour des formes de reconnaissances implicites¹². La question de savoir s’il convient de distinguer entre des formes de reconnaissance de jure et des reconnaissances de facto, ou entre des reconnaissances définitives et plénières et des reconnaissances provisoires ou limitées à certains rapports¹³, pourrait également être posée. La liberté de reconnaître se trouve également discutée. Si celle-ci est traditionnellement affirmée¹⁴, ne connait-elle pas cependant certaines limites ? La violation par des autorités de certains principes ou certaines valeurs (et l’on pourra évidemment à cet égard voir invoquée la notion de jus cogens) déclenche-t-elle, à la charge des autres États, une obligation de ne pas les reconnaître en qualité d’autorités gouvernementales ? Par ailleurs, dans quelle mesure le principe de non-ingérence interdit-il aux États de s’immiscer, par leurs déclarations, dans un domaine qui est susceptible de relever des affaires intérieures d’un de leurs pairs ? Le mécanisme de la reconnaissance de gouvernement continue ainsi de soulever des interrogations et de donner lieu à une pratique, tout particulièrement quand on assiste à des changements révolutionnaires de gouvernement ou à des revendications concurrentes d’exercice du pouvoir sur le territoire d’un État. Historiquement, le problème avait par exemple pu être soulevé au sujet de l’Espagne au moment de la guerre civile ou de la Chine après la révolution maoïste. Il s’agit toujours d’une problématique d’actualité comme en attestent les situations vénézuéliennes ou libyennes. En ce qui concerne la Biélorussie, suite à l’élection du 9 août 2020, nombreuses ont été les réactions par lesquelles des États ou des organisations internationales se sont prononcés sur le gouvernement de la Biélorussie et sur les statuts respectifs de M. Loukachenko et de Mme Tikhanovskaïa, candidate à l’élection aujourd’hui réfugiée en Lituanie. Après avoir rapporté et analysé ces réactions diverses, il sera possible d’en tirer des enseignements quant au régime applicable, dans l’ordre international, à la pratique de la reconnaissance de gouvernement.

La diversité des déclarations relatives
à la situation biélorusse

L’élection présidentielle organisée en Biélorussie le 9 août 2020 et les évènements qui se sont déroulés à sa suite ont donné lieu à de multiples réactions dont le contenu a évidemment varié selon les États ou les organisations concernées. Elles ont pu porter sur les statuts respectifs de M. Alexandre Loukachenko et de son administration ou de Mme Svetlana Tikhanovskaïa.

Les déclarations relatives au statut de M. Loukachenko

Il est tout d’abord des États comme la Russie ou la Chine qui ont officiellement pris acte de la réélection de M. Loukachenko en tant que Président de la République de Biélorussie. Il a ainsi été rapporté qu’après l’annonce des résultats électoraux le Président russe, Vladimir Poutine, avait adressé un « télégramme de félicitations » à Alexandre Loukachenko en précisant : « [j]e compte sur le fait que votre action à la tête de l’État va permettre le développement futur de relations russo-biélorusses mutuellement avantageuses »¹⁵. Ce faisant, la Fédération de Russie confirmait officiellement par la voie de son Président qu’elle considérait bien M. Loukachenko comme étant le chef d’État en exercice de la Biélorussie.

À l’inverse, d’autres déclarations se sont avérées très critiques à l’égard du déroulement et des résultats de cette élection présidentielle. L’Union européenne, notamment, s’est montrée particulièrement diserte sur le sujet. Plusieurs positions ont été successivement communiquées, dont le contenu mérite d’être rappelé et la portée précisée. Le 11 août 2020, le haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité rendait publique une première déclaration par laquelle il était affirmé : « Le 9 août, une élection présidentielle s’est tenue en République de Biélorussie. L’UE a suivi de près l’évolution des événements qui ont conduit à cette élection. Au cours de la campagne électorale, le peuple biélorusse a exprimé son aspiration à un changement démocratique. Les élections n’ont cependant été ni libres ni régulières »¹⁶. Le 19 août 2020, la situation en Biélorussie faisait l’objet de nouvelles communications à l’issue d’une réunion du Conseil européen. Il était alors précisé : « L’élection du 9 août n’ayant été ni libre ni régulière, nous n’en reconnaissons pas les résultats »¹⁷. De plus, le 24 septembre 2020, le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité adoptait une nouvelle déclaration « sur la soi-disant «prestation de serment» d’Alexandre Loukachenko » formulée en ces termes : « Rappelant la déclaration faite par le haut représentant, au nom de l’Union européenne, le 11 septembre, l’UE affirme une nouvelle fois que l’élection présidentielle tenue le 9 août en Biélorussie n’a été ni libre ni régulière. L’Union européenne n’en reconnaît pas les résultats falsifiés. C’est pourquoi la soi-disant « prestation de serment » du 23 septembre 2020 et le nouveau mandat dont se réclame Alexandre Loukachenko n’ont aucune légitimité démocratique »¹⁸.

La portée pouvant être attribuée à de telles déclarations mérite d’être discutée. Indéniablement, une contestation s’y trouve exprimée en des termes assez vifs (« résultats falsifiés », « soi-disant «prestation de serment» ») mais celle-ci semble viser essentiellement la « légitimité démocratique » de M. Loukachenko et de l’appareil gouvernemental à la tête duquel il se trouve. Même si l’Union européenne dit ne pas reconnaître les résultats de l’élection présidentielle du 9 août 2020, elle n’affirme pas que M. Loukachenko et l’administration qu’il dirige ne constitueraient plus le gouvernement de l’État biélorusse au sens du droit international et qu’ils ne seraient plus habilités à représenter cet État dans l’ordre international. Au contraire, en même temps qu’elles critiquent vigoureusement la légitimité du régime de M. Loukachenko, les déclarations de l’Union européenne continuent de viser les membres de ce régime en tant qu’organes de l’État biélorusse. Ainsi, c’est bien à eux que la déclaration du 11 août précitée renvoie lorsqu’elle mentionne les « autorités étatiques » biélorusses qui feraient usage d’une violence disproportionnée, ou quand elle fait appel aux « autorités biélorusses » et aux « dirigeants politiques biélorusses ». De même, les conclusions du 19 août susmentionnées continuent de qualifier d’« autorités nationales » les membres du régime Loukachenko et d’« opposition » ceux qui prennent part à des discussions sur la transition politique. Quant à la déclaration adoptée le 24 septembre 2020 par le haut représentant, elle emploie encore les termes d’« autorités biélorusses » pour désigner l’appareil gouvernemental dirigé par Alexandre Loukachenko. Une telle logique se retrouvera d’ailleurs dans les mécanismes de sanction ultérieurement mis en œuvre par l’Union européenne en raison de la répression exercée en Biélorussie à la suite de l’élection présidentielle. Alors même qu’elle refuse officiellement de reconnaître les résultats de cette élection, l’Union européenne décidera ainsi d’imposer des mesures restrictives à M. Loukachenko « [e]n tant que président de la Biélorussie disposant d’une autorité sur les organes de l’État »¹⁹. En somme, politiquement, l’Union européenne remet en cause la légitimité de M. Loukachenko. Pour autant, juridiquement, elle ne conteste pas vraiment la prétention de celui-ci à gouverner la Biélorussie au sens du droit international et à la représenter dans l’ordre international.

La position de l’Union européenne, qui correspond à celle exprimée par d’autres puissances occidentales²⁰, est par ailleurs reprise par ses États membres²¹. Au sujet de la prestation de serment de M. Loukachenko, le ministère des affaires étrangères français a par exemple renvoyé à l’appréciation opérée par le haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité²². Plus généralement, la France, comme l’Union européenne, adopte des déclarations qui consistent à refuser de reconnaître la « légitimité » de M. Loukachenko, tout en continuant de traiter le régime mis en place par ce dernier comme constituant l’appareil gouvernemental de l’État biélorusse, dont les membres peuvent d’ailleurs être explicitement qualifiés de « représentants officiels » de la Biélorussie²³. La position portée du côté de l’Union européenne s’avère ainsi globalement harmonisée en ce qui concerne la contestation de la légitimité du régime Loukachenko. Quelques nuances peuvent toutefois être relevée dans les déclarations s’intéressant au statut de Mme Svetlana Tikhanovskaïa.

Les déclarations relatives au statut de Mme Svetlana Tikhanovskaïa

Si l’Union européenne et ses États membres, y compris la France, n’hésitent pas à contester vigoureusement la légitimité de M. Loukachenko et refusent de reconnaître officiellement les résultats de l’élection présidentielle, les prises de position concernant le statut de Mme Svetlana Tikhanovskaïa s’avèrent bien plus mesurées et prudentes. Du côté français, on a même pu voir le ministère des affaires étrangères éviter ostensiblement d’apporter des réponses précises à ce sujet. Il en a par exemple été ainsi à la fin du mois d’août 2020 quand Svetlana Tikhanovskaïa était invitée à intervenir devant le Conseil de sécurité des Nations Unies ou l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe et que la question fut posée de savoir si la France avait encouragé ces invitations et en quelle qualité Mme Tikhanovskaïa serait présentée²⁴. À nouveau, en juillet 2021, il fut demandé si la France envisageait de conférer un statut diplomatique officiel au « bureau de l’opposante Svetlana Tikhanovskaïa », mais le ministère des affaires étrangères se garda bien de saisir l’occasion pour reconnaître une quelconque qualité officielle à celle-ci et se contenta de la considérer comme une des « composantes de la société civile biélorusse »²⁵.

À ce sujet, la Lituanie, qui accueille sur son territoire depuis le 11 août 2020 celle qui fut candidate à l’élection présidentielle, a été amenée à exprimer une position qui se démarque quelque peu de celle de ses partenaires européens. En ce qui concerne le statut de M. Loukachenko, tout d’abord, la Lituanie a rendu publiques des déclarations qui ne s’écartent pas franchement de la position de l’Union européenne, tout en cultivant certaines ambiguïtés de formulation qui lui sont propres. Ainsi, le 23 septembre 2020, dans la lignée des déclarations européennes, le ministre des affaires étrangères lituaniens a pu refuser de reconnaître les résultats de l’élection présidentielle et nier la qualité de « dirigeant légitime » de la Biélorussie à Alexandre Loukachenko²⁶. Mais la déclaration lithuanienne poursuivait en affirmant : « The newly self-inaugurated Lukashenko does not legally have any rights to represent the people of Belarus or their interests »²⁷. La formule, prêtant à interprétation, pouvait ainsi sembler aller au-delà de la problématique politique de la légitimité pour intéresser la problématique juridique de la représentation (« does not legally have any rights to represent »). Toutefois, cette dernière s’applique dans le texte au peuple de la Biélorussie (« the people of Belarus »), en laissant de côté la question de la représentation de l’État biélorusse qui est pourtant la seule qui compte pour le droit international, celui-ci ayant pour sujet les États plutôt que les peuples. La position lituanienne a cependant été plus loin par la suite. Notamment, dans une déclaration du 8 janvier 2021, il a été reconnu à Svetlana Tikhanovskaïa la qualité de « real leader of Belarus »²⁸. On remarquera ici qu’il ne s’agit plus de s’intéresser simplement à une qualité de « legitimate leader ». La formule n’en manque pas moins de soulever, elle-aussi, des interrogations, dont la principale est de déterminer dans quelle mesure un individu pourrait être le dirigeant « réel » d’un État sans y exercer le pouvoir « effectif ».

En somme, de nombreuses déclarations officielles ont été adoptées au sujet de la Biélorussie et de son gouvernement depuis l’élection présidentielle du 9 août 2020. Si elles ne sont pas toujours dépourvues d’ambiguïtés, le contexte politique dans lequel elles sont adoptées incitant parfois leurs auteurs à éviter de se référer à des notions juridiques trop précises afin de maintenir le flou plutôt que se positionner clairement, ces déclarations viennent nourrir une pratique plus générale sur la reconnaissance de gouvernement et permettent, en la matière, de tirer quelques enseignements.

Les enseignements relatifs à la pratique de la reconnaissance de gouvernement

L’exemple biélorusse intéresse à la fois la question de la liberté de reconnaître et les critères devant être pris en compte afin d’identifier le gouvernement d’un État en droit international.

Sur la liberté de reconnaître

La liberté de reconnaître est traditionnellement affirmée en droit international, la reconnaissance se trouvant parfois définie comme un « acte discrétionnaire »²⁹. L’affirmation doit toutefois être nuancée, des limites pouvant être posées en la matière. Deux questions méritent d’être évoquées ici. Dans quelle mesure le principe de non-ingérence est susceptible de restreindre la liberté qu’ont les États de se prononcer sur l’identification de l’appareil gouvernemental d’un de leurs pairs ? Quelles sont les circonstances dans lesquelles la violation de certaines normes jugées fondamentales pourrait mettre à la charge des États une obligation de ne pas reconnaître un gouvernement donné ?

S’agissant du principe de non-ingérence, il peut être rappelé que celui-ci se voit indéniablement consacré en droit international. Inscrit à l’article 2 paragraphe 7 de la Charte des Nations Unies³⁰, énoncé dans la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États conformément à la Charte des Nations Unies³¹, le principe a vu sa valeur coutumière reconnue par la Cour internationale de Justice³². À ce titre, l’« ingérence » prohibée par le droit international ne se limite pas à des opérations matérielles qui seraient menées sur le territoire d’un État, mais est susceptible de couvrir plus globalement toute « immixtion » ou « interférence dans la sphère d’action de l’État, sans autorisation de celui-ci », elle peut « prendre la forme d’une simple prise de position »³³. Ainsi défini, le principe de non-ingérence pourrait bien faire obstacle à des déclarations par lesquelles des États seraient amenés à prendre position sur l’appareil gouvernemental d’un État ou son organisation politique interne. D’ailleurs, dans la situation biélorusse, l’argument n’a pas manqué d’être opposé aux déclarations occidentales critiques à l’égard du régime qui ont été rappelées ci-avant. Par exemple, dans une déclaration assez acerbe répondant à des propos du chef d’État français portant sur la Biélorussie, M. Alexandre Loukachenko semblait évoquer le principe lorsqu’il « recommand[ait] à M. Macron de regarder moins autour et, au lieu de cela, de s’occuper, enfin, des affaires intérieures de la France »³⁴. Le champ d’application du principe de non-ingérence doit toutefois être bien circonscrit. Ce dernier ne s’applique en effet qu’aux affaires qui relèvent de la « compétence nationale » d’un État, i.e. aux domaines dans lesquels l’État s’est abstenu de s’engager internationalement et s’est par là-même « réservé la liberté d’agir discrétionnairement, sans autres restrictions que celles qui tiennent à son droit interne »³⁵. Or, la Biélorussie a contracté des engagements internationaux portant sur le respect de l’État de droit ou des principes démocratiques³⁶. En tant qu’État participant à l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)³⁷ ou en sa qualité d’État Partie au Pacte international sur les droits civils et politiques (PIDCP), la République de Biélorussie a assumé des obligations internationales en la matière. En particulier, l’article 25 du PIDCP énonce : « Tout citoyen a le droit et la possibilité, sans aucune des discriminations visées à l’article 2 et sans restrictions déraisonnables : a) De prendre part à la direction des affaires publiques, soit directement, soit par l’intermédiaire de représentants librement choisis ; b) De voter et d’être élu, au cours d’élections périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal et au scrutin secret, assurant l’expression libre de la volonté des électeurs ». La conséquence d’un tel engagement international, sur le fondement duquel la Biélorussie a déjà pu être condamnée par le Comité des droits de l’homme³⁸, est que le déroulement des élections et l’organisation politique interne de la Biélorussie ne relèvent plus de la compétence nationale de cet État. De telle sorte que le principe de non-ingérence ne trouve plus à s’appliquer, en la matière, dans les relations entre la Biélorussie et les autres États Parties au PIDCP. Les déclarations étrangères qui critiquent le déroulement des élections dans cet État ne devraient par conséquent pas s’avérer contraires au principe de non-ingérence.

En ce qui concerne, par ailleurs, la question d’une éventuelle obligation de non-reconnaissance de gouvernement, il n’est pas établi en droit international général que le caractère non-démocratique d’un gouvernement entrainerait une obligation de non-reconnaissance qui pèserait sur les autres États³⁹, sauf dans certaines hypothèses extrêmes. Dans le cas de la Rhodésie, dans les années 1960, au sujet d’une situation qui mettait en cause à la fois la reconnaissance d’un nouvel État et la reconnaissance de son gouvernement, on a par exemple vu le Conseil de sécurité de l’ONU « condamner l’usurpation du pouvoir par une minorité raciste de colons en Rhodésie du Sud », « considérer que la déclaration d’indépendance proclamée par cette minorité n’avait aucune validité légale » et « prier tous les États de ne pas reconnaître cette autorité illégale et de n’entretenir avec elle aucune relation diplomatique ou autre »⁴⁰. La situation en Biélorussie n’a jusqu’ici pas donné lieu à de telles réactions, ni du Conseil de sécurité de l’ONU (pour des raisons qui tiennent au soutien politique apporté par certains membres permanents à M. Loukachenko), ni même des États ou organisations qui se sont montrées très critiques sur le déroulement de l’élection présidentielle ou la répression qui s’en est suivie sur le territoire biélorusse. Ainsi, dans les déclarations occidentales rappelées ci-avant, notamment européennes, on ne trouve pas exprimée l’idée qu’une obligation de ne pas reconnaître M. Loukachenko serait en cause en l’espèce, ce qui mérite d’être relevé.

Sur les critères d’identification du gouvernement étatique

La pratique qui s’est développée depuis l’élection du 9 août 2020 en Biélorussie montre que, pour l’essentiel, les États qui entendent contester les résultats de cette élection ont clairement remis en cause la légitimité de M. Loukachenko sans pour autant remettre en question sa qualité de chef d’État en exercice au sens du droit international. En somme, au regard de l’opposition entre le critère tiré de la légitimité et le critère tiré de l’effectivité, l’exemple biélorusse manifeste une préférence marquée pour l’application du critère tiré de l’effectivité afin d’identifier le gouvernement d’un État dans l’ordre international. Sur ce point, les réactions suscitées par la situation en Biélorussie correspondent ainsi à la solution qui est traditionnellement admise en droit international, mais qui n’est pourtant pas toujours appliquée par les États. Par exemple, la manière dont a pu être appréhendée ces dernières années la situation au Venezuela s’avère bien plus surprenante, et a donné lieu de la part de certains États à une pratique toute différente de celle qu’ils ont pu adopter au sujet de la Biélorussie. On sait en effet que depuis le mois de janvier 2019, deux autorités revendiquent concurremment la qualité de chef d’État vénézuélien – Nicolas Maduro et Juan Guaido – mais que le pouvoir reste effectivement exercé sur le territoire de cet État par M. Maduro⁴¹. Pour autant, plusieurs États occidentaux ont d’ores-et-déjà pu reconnaître Juan Guaido comme « Président » du Venezuela. Le président américain Donald Trump a ainsi déclaré le 23 janvier 2019 : « I am officially recognising the President of the Venezuelan National Assembly, Juan Guaido, as the Interim President of Venezuela »⁴². De même, dans une déclaration qui invoquait en particulier la « raison de l’illégitimité du régime de Nicolas Maduro », les États du « Groupe de Lima » (Argentine, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panama, Paraguay et Pérou) ont affirmé qu’ils reconnaissaient Juan Guaido comme Président par intérim du Venezuela⁴³. Quant à la France, elle a également reconnu M. Guaido « comme “président en charge” pour mettre en œuvre un processus électoral »⁴⁴. Si les termes employés dans ces différentes déclarations pourraient là-encore prêter à interprétation (en particulier les notions de « président par intérim » ou de « président en charge pour mettre en œuvre un processus électoral »), il n’en reste pas moins qu’en cette occasion, ces États semblaient privilégier le critère de légitimité démocratique sur celui de l’effectivité dans leur pratique de reconnaissance de gouvernement⁴⁵. À l’égard de la situation biélorusse, les mêmes États sont toutefois revenus à une pratique plus conforme au critère d’effectivité consacré par le droit international. Une telle solution présente l’avantage de ne pas provoquer, en droit, de divergences de reconnaissance de gouvernement comparable à celles que l’on peut observer dans la situation vénézuélienne, quand bien même la contestation de la légitimité politique du régime d’A. Loukachenko a pleinement été exprimée par les États qui le souhaitaient. Pour finir, en écho à des problématiques soulevées dans d’autres contributions⁴⁶ ou à la question soulevée en intitulé de la présente manifestation scientifique⁴⁷, au regard des réactions et reconnaissances qu’elle a suscitées, jusqu’à présent la situation biélorusse ne semble pas appréhendée par les autres États comme une situation de « révolution », même si certains expriment le souhait qu’elle puisse constituer une situation de « transition ».

Notes

* Cette contribution est la version écrite d’une communication orale présentée le 12 mars 2021 à l’occasion du colloque consacré à la question : « La crise politique en Biélorussie : révolution ou transition ? ». Finalisée en octobre 2021, cette étude se fonde essentiellement sur les faits et évènements qui s’étaient réalisés à cette date.

1. Le dictionnaire Basdevant définit ainsi la reconnaissance comme « [a]cte par lequel un État, constatant l’existence de certains faits (un État nouveau, un gouvernement, une situation, un traité, etc.), déclare ou admet implicitement qu’il les considère comme des éléments sur lesquels seront établis ses rapports juridiques, cela avec les modalités explicites ou implicites que peut comporter cette reconnaissance » (J. Basdevant (dir.), Dictionnaire de la terminologie du droit international, Paris, Sirey, 1960, p. 508). Voir également : J. Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 938.
2. IDI, « La Reconnaissance des Nouveaux États et des Nouveaux Gouvernements », résolution du 23 avril 1936, article 10, Annuaire, 1936, tome 39, vol. II, p. 303.
3. CPI, 8 mai 2014, « Décision du Bureau du Procureur relative à la communication reçue concernant la situation en Égypte », ICC-OTP-20140508-PR1003 [en ligne] https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=pr1003&ln=fr [consulté le 05/02/2024].
4. M. Hamad, « Chronique des faits internationaux – Conclusion d’un accord de délimitation maritime entre le Gouvernement d’entente national libyen et la Turquie », RGDIP, 2020, p. 127.
5. CIJ, 14 février 2002, Affaire relative au mandat d’arrêt du 11 avril 2000, République démocratique du Congo c. Belgique, Rec. CIJ, p. 4.
6. Ainsi, des plaintes déposées auprès des autorités françaises en 2014 à l’encontre de M. Al-Sissi ont amené les juges français à lui reconnaître le bénéfice de l’immunité de juridiction pénale garantie par la coutume internationale aux chefs d’État en exercice, nonobstant les circonstances qui l’ont amené au pouvoir (Cass. Crim., 2 septembre 2020, n° 18-84682, RGDIP, 2020, p. 713, note B. Tranchant).
7. Voir ci-après, Section « Sur les critères d’identification du gouvernement étatique ».
8. M. Frappier, « Chronique des faits internationaux – République bolivarienne du Venezuela : Persistance de la crise sous influence étrangères – Analyse des conduites visant le gouvernement Maduro », RGDIP, 2020, p. 624.
9. De manière analogue, la demande d’extradition présentée par le parquet général de Biélorussie auprès des autorités lituaniennes au sujet de Mme Svetlana Tikhanovskaïa voit sa conformité au droit international dépendre, notamment, des qualités officielles dont cette dernière pourrait valablement se prévaloir dans l’ordre international. Voir : « La Lituanie refuse la demande d’extradition de l’opposante biélorusse Svetlana Tsikhanovskaïa », Le Monde, 5 mars 2021.
10. CA Paris, chambre d’accusation, 20 octobre 2000, n° A 1999 0591 : « Considérant que l’immunité de juridiction des chefs d’État étrangers, y compris des chefs d’État de fait investis d’une autorité effective à l’intérieur et à l’extérieur de leurs pays et reçus comme chef d’État à l’étranger, a toujours été admis par la société internationale y compris par la France ».
11. CPI, « Décision du Bureau du Procureur relative à la communication reçue concernant la situation en Égypte », précitée, spéc. § 4 : « Conformément au critère juridique du “contrôle effectif”, l’entité qui dans les faits contrôle le territoire d’un État, jouit d’une autorité à laquelle se soumet habituellement la majorité de la population et peut raisonnablement s’attendre à se maintenir au pouvoir, est au regard du droit international reconnue comme le gouvernement de cet État. L’application de ce critère, à la date de la signature de la déclaration en question et à la date de sa transmission, permet de conclure que M. Morsi ne disposait plus de l’autorité de l’État et de la capacité légale de contracter de nouvelles obligations juridiques internationales au nom de l’État égyptien. Au vu des informations disponibles, le requérant n’exerçait à aucun moment pertinent de contrôle effectif sur une quelconque partie du territoire égyptien, même à la date de la signature de la déclaration ».
12. Se pose ainsi la question de savoir dans quelle mesure certains comportements pourraient être interprétés comme une reconnaissance implicite de gouvernement (par exemple le maintien de relations diplomatiques avec les représentants d’un gouvernement contesté).
13. Voir ci-après la situation vénézuélienne et la reconnaissance de M. Guaido comme « président par intérim » ou « président en charge pour mettre en œuvre un processus électoral » : section 2.2.
14. Voir : J. Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, précité, p. 943.
15. « Présidentielle en Biélorussie : l’Union européenne dénonce une élection “ni libre ni équitable” et menace de sanctions », Le Monde, 10 août 2020.
16. Conseil de l’UE, 11 août 2020, « Biélorussie : déclaration du haut représentant, au nom de l’Union européenne, sur l’élection présidentielle » [en ligne] https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2020/08/11/belarus-declaration-by-the-high-representative-on-behalf-of-the-european-union-on-the-presidential-elections/ [consulté le 05/02/2024].
17. Conseil européen, 19 août 2020, « Conclusions du président du Conseil européen faisant suite à la vidéoconférence tenue avec les membres du Conseil européen le 19 août 2020 » [en ligne] https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2020/08/19/conclusions-by-the-president-of-the-european-council-following-the-video-conference-of-the-members-of-the-european-council-on-19-august-2020/ [consulté le 05/02/2024].
18. Conseil de l’UE, 24 septembre 2020, « Biélorussie : déclaration du haut représentant, au nom de l’Union européenne, sur la soi-disant « prestation de serment » d’Alexandre Loukachenko » [en ligne] https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2020/09/24/belarus-declaration-by-the-high-representative-on-behalf-of-the-european-union-on-the-so-called-inauguration-of-aleksandr-lukashenko/ [consulté le 05/02/2024].
19. Règlement d’exécution (UE) 2020/1648 du Conseil mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie, 6 novembre 2020, http://data.europa.eu/eli/reg_impl/2020/1648/oj [consulté le 05/02/2024].
20. Voir par exemple les déclarations américaines rapportées par Le Monde du 23 septembre 2020 (« En Biélorussie, le président Loukachenko prête serment en secret pour un 6^e mandat malgré les contestations »).
21. Voir par exemple la Déclaration conjointe des ministres des Affaires étrangères du Triangle de Weimar (France, Allemagne et Pologne) du 15 octobre 2020.
22. En réponse à une question portant « sur le caractère éventuellement nul de l’intronisation du président Loukachenko en Biélorussie », la réponse suivante a été apportée par le ministère des affaires étrangères : « La France, État membre de l’Union européenne, partage pleinement la déclaration faite par M. Josep Borrell, haut représentant de l’Union européenne pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, au nom des 27, concernant M. Loukachenko. » (Ministère des Affaires étrangères (France), Extrait du point de presse du 24 septembre 2020.
23. Par exemple, en réponse à une question portant sur une éventuelle « incohérence entre la position de la France et les actes réels » de l’ambassadeur français à Minsk, le Ministère des affaires étrangères a répondu : « La position de la France, comme celle des Européens, a toujours été sans ambiguïté : nous ne reconnaissons pas la légitimité d’Alexandre Loukachenko, nous sanctionnons les responsables des violations graves de l’État de droit et nous soutenons la population biélorusse et la société civile. Nous appelons à l’établissement d’un dialogue national inclusif en vue d’une sortie de crise, ce qui exige le maintien de canaux de dialogue avec l’ensemble des acteurs, au sein de la société civile comme avec certains représentants officiels » (Ministère des Affaires étrangères (France), Extrait du point de presse du 3 mars 2021, [en ligne] https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/dossiers-pays/bielorussie/evenements/article/bielorussie-q-r-extrait-du-point-de-presse-3-03-21 [consulté le 05/02/2024]).
24. La réponse apportée par le Ministère consista à soigneusement éviter de trancher la question du statut de Mme Tikhanovskaïa pourtant précisément posée : « M. Jean-Yves Le Drian a rappelé hier que l’urgence va à la mise en place en Biélorussie d’un dialogue national inclusif, pour aboutir à une solution pacifique. Dans ce cadre, il a déjà eu l’occasion de marquer la solidarité de la France à l’égard de Mme Svetlana Tikhanovskaïa et de son mouvement de défense des valeurs démocratiques et humanistes que nous partageons. C’est aussi le message qu’a porté le secrétaire d’État chargé des affaires européennes lors de son entretien téléphonique avec Mme Tikhanovskaïa la semaine dernière. La réunion du Conseil de sécurité le 4 septembre que vous évoquez est une réunion informelle (format Arria). L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe est une instance parlementaire indépendante. Je vous renvoie vers ses organisateurs » (Ministère des Affaires étrangères (France), Extrait du point de presse du 31 août 2020.
25. Ministère des Affaires étrangères (France), Extrait du point de presse du 6 juillet 2021 : « Question : Le bureau de l’opposante biélorusse Svetlana Tikhanovskaïa a reçu un statut diplomatique officiel de la part de la Lituanie. Est-ce que la France envisage une démarche pareille ? / Réponse : Dans ses relations diplomatiques, la France reconnaît les États. Elle maintient, depuis le début de la crise politique biélorusse, des contacts avec toutes les composantes de la société civile biélorusse et notamment avec l’équipe de Svetlana Tikhanovskaïa. » [en ligne] https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/dossiers-pays/bielorussie/evenements/article/bielorussie-situation-de-svetlana-tikhanovskaia-q-r-extrait-du-point-de-presse [consulté le 05/02/2024].
26. Ministère des affaires étrangères (Lituanie), Déclaration du 23 septembre 2020 : « In response to a secretly held self-inauguration of Alexander Lukashenko for the new term of the President of Belarus on 23 September, the Ministry of Foreign Affairs of Lithuania reaffirms that the presidential election held in Belarus on 9 August did not comply with the international commitments of Belarus and globally recognized standards of democracy. It was not free and fair. Thus, Lithuania recognizes neither the result of the election nor Alexander Lukashenko as a legitimate leader of Belarus. » (« Lithuanian Foreign Ministry’s statement on the situation in Belarus » [en ligne] https://urm.lt/default/en/news/lithuanian-foreign-ministrys-statement-on-the-situation-in-belarus [consulté le 05/02/2024]).
27. Ibid.
28. Ministère des affaires étrangères (Lituanie), Déclaration du 8 janvier 2021 : « Sviatlana Tsikhanouskaya is the real leader of Belarus » (« Lithuania’s Foreign Minister Gabrielius Landsbergis met with Sviatlana Tsikhanouskaya » [en ligne] https://www.urm.lt/default/en/news/lithuanias-foreign-minister-gabrielius-landsbergis-met-with-sviatlana-tsikhanouskaya [consulté le 05/02/2024]).
29. Voir : J. Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, précité, p. 938 (« La reconnaissance “est un acte discrétionnaire que les autres États peuvent effectuer au moment de leur choix, sous la forme qu’ils décident et librement, sous la seule réserve du respect dû aux normes impératives du droit international général” (Conférence pour la paix en Yougoslavie, Comm. Arb., avis n° 10, 4 juillet 1992, RGDIP, 1992, p. 595, § 4) »).
30. « Aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations Unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d›un État ».
31. AGONU, Résolution 2625 (XXV) du 24 octobre 1970. « Le principe relatif au devoir de ne pas intervenir dans les affaires relevant de la compétence nationale d’un État, conformément à la Charte » y est ainsi défini : « Aucun État ni groupe d’États n’a le droit d’intervenir, directement ou indirectement, pour quelque raison que ce soit, dans les affaires intérieures ou extérieures d’un autre État. En conséquence, non seulement l’intervention armée, mais aussi toute autre forme d’ingérence ou tout menace, dirigées contre la personnalité d’un État ou contre ses éléments politiques, économiques et culturels, sont contraires au droit international ».
32. CIJ, arrêt du 27 juin 1986, Affaire des activité militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (fond), Nicaragua c. États-Unis d’Amérique, Rec. CIJ, p. 14, spéc. § 202 et 264.
33. J. Combacau et S. Sur, Droit international Public, Paris, LGDJ, 2019, p. 300.
34. Ambassade de la République du Bélarus en France, 28 Septembre 2020, « Président du Bélarus répond à son homologue français » [en ligne] https://france.mfa.gov.by/fr/embassy/news/b5ff5dbb558f2866.html [consulté le 09/02/2024] : « En tant qu’homme politique expérimenté à un immature, je voudrais recommander à M. Macron de regarder moins autour et, au lieu de cela, de s’occuper, enfin, des affaires intérieures de la France. (…) En tant que Président du pays, en se basant sur les principes de M. Macron, le Président français lui-même aurait dû démissionner il y a deux ans, quand les Gilets jaunes ont à peine commencé à descendre dans les rues de Paris. Les années passent, les Gilets jaunes sont encore dans les rues, M. Macron est étonnamment toujours en poste, et la France est devenue un pays où les manifestations massives sont devenues habituelles. »
35. J. Combacau et S. Sur, op.cit.
36. Sur ce point, voir la contribution d’Anaïs Marin dans cet ouvrage.
37. Le Royaume-Uni a ainsi pu invoquer dans certaines de ses déclarations une violation par la Biélorussie de ses obligations au titre de sa participation à l’OSCE. Voir notamment : « Foreign Secretary’s statement on Belarus », 24 septembre 2020 [en ligne] https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-statement-on-belarus-24-september-2020 [consulté le 05/02/2024].
38. CDH, 27 mars 2015, Sudalenko c. Biélorussie, com. n° 1992/2010; CDH, Korneenko c. Biélorussie, com. n° 1226/2003 ; CDH, 5 mai 2019, Anatoly Bukas c. Biélorussie, com. n° 2315/2013. Sur ce point, voir Fleury Graff (T.), Manuel de droit international public, tome 2, Paris, PUF, 2016, p. 104.
39. On rappellera à cet égard que la résolution 2625 précitée énonce : « Tout État a le droit inaliénable de choisir son système politique, économique, social et culturel sans aucune forme d’ingérence de la part d’un autre État ».
40. CS ONU, Résolution 216 (1965) du 12 novembre 1965, et Résolution 217 (1965) du 20 novembre 1965.
41. Voir : « Déclaration du Président de l’Assemblée nationale vénézuélienne Juan Guaido », 23 janvier 2019, RGDIP, 2019, p. 847 ; C. de Perry-Sibailly et C. du Plessix, « Chronique des faits internationaux – Reconnaissance de Juan Guaido à la suite de sa déclaration de “président en charge du Venezuela” », RGDIP, 2019, p. 726.
42. RGDIP, 2019, p. 848.
43. Déclaration du Groupe de Lima : « Les gouvernements de l’Argentine, du Brésil, du Canada, du Chili, de la Colombie, du Costa Rica, du Guatemala, de l’Honduras, du Panama, du Paraguay et du Pérou affirment ce qui suit : 1. Ils reconnaissent le président de l’Assemblée nationale, Juan Guaidó, et lui accordent leur plein appui, à lui qui a accepté aujourd’hui d’assumer par intérim la présidence de la République bolivarienne du Venezuela, conformément aux normes constitutionnelles du pays et en raison de l’illégitimité du régime de Nicolás Maduro. » [en ligne] https://www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/latin_america-amerique_latine/2021-01-05-lima_group-groupe_lima.aspx?lang=fra [consulté le 05/02/2024]. De même, voir la déclaration canadienne du 23 janvier 2019 : « Le Canada reconnaît Juan Guaidó, président de l’Assemblée nationale, comme président intérimaire du Venezuela. Nous appuyons son engagement à conduire le Venezuela à des élections présidentielles libres et équitables. » [en ligne] https://www.canada.ca/fr/affaires-mondiales/nouvelles/2019/01/le-canada-reconnait-le-president-par-interim-du-venezuela.html [consulté le 05/02/2024].
44. Dans un tweet officiel du 4 février 2019, le Président Macron déclarait : « Les Vénézuéliens ont le droit de s’exprimer librement et démocratiquement. La France reconnaît @jguaido comme “président en charge” pour mettre en œuvre un processus électoral » https://twitter.com/emmanuelmacron/status/1092359993741983745?lang=fr [consulté le 05/02/2024]. Le 9 janvier 2020, le Ministère des affaires étrangère confirmait que M. Guaido « rest[ait] (…) pour la France, le président de transition pour mettre en œuvre une élection présidentielle libre et transparente au Venezuela. ».
45. Voir : M. Frappier, précitée, p. 625.
46. Voir la contribution de P.-F. Laval dans cet ouvrage.
47. « La crise politique en Biélorussie : révolution ou transition ? »