Mesdames et Messieurs, chers collègues universitaires, élus, praticiens de la coopération transfrontalière, d’ici ou d’ailleurs, venus de loin ou en voisin, chers doctorants, chers étudiants, je vous remercie d’avoir répondu présents à mon invitation à participer à ce premier colloque du Réseau régional de recherche « Europe Droit et Action publique » labellisé Centre d’excellence Jean Monnet, organisé par le laboratoire que j’ai l’honneur de diriger ici, à Bayonne, le Centre de documentation et de recherches européennes (CDRE).
Notre colloque est dédié à un benchmarking des pratiques transfrontalières. Peut-être me demanderez-vous si j’ai perdu la raison : effectivement, une juriste qui fait appel à un concept, à une méthode des sciences de gestion pour s’interroger sur la coopération transfrontalière dans sa dimension appliquée ? Quelle idée ! Pourtant, je me dois d’emblée de faire amende honorable puisque ce n’est pas la première fois que je suis infidèle au droit et que je lorgne du côté d’autres disciplines. Déjà, il y a 2 ans et demi, avec le professeur Romélien Colavitti, nous avions organisé un colloque international sur la question de la gouvernance transfrontalière en Europe. La gouvernance, un concept initialement inconnu des juristes, mais que ces derniers sont désormais bien obligés de s’approprier lorsqu’ils étudient le transfrontalier.
Le transfrontalier, en effet, rebat les cartes de la territorialité du droit, en inventant et en forgeant de nouveaux espaces et de nouvelles méthodes de travail. À l’époque, nous avions considéré, à travers la question de la gouvernance, les éléments qui contribuent à l’intégration européenne, en pointant les usages multiples de l’appel aux registres transfrontaliers comme nouvelle catégorie de légitimation de l’action publique. Dans l’action publique, les chercheurs qui réfléchissent en ces termes s’interrogent ainsi sur les modes de constitution d’un acteur collectif, qui évolue dans un contexte nouveau. Ils étudient la façon dont cet acteur naît, se renforce aussi, dans la construction de nouvelles règles, et dans la gestion d’interdépendances plus ou moins conscientes avec les différents groupes ou individus qui le composent.
Il faut dire que, dans le cadre d’une réflexion générale sur la coopération transfrontalière en Europe, les espaces transfrontaliers présentent l’intérêt de l’exploration d’un projet politique, celui de la construction de territoires transfrontaliers à valeur européenne. Le cadre géographique, politique et institutionnel de ces espaces constituait la première étape à franchir dans cette exploration, dont découle une posture méthodologique spécifique, fondée sur le constat d’un éclatement géographique et politique de l’espace transfrontalier, qui soulève l’importante question des échelles spatiales et institutionnelles, et, forcément, influence la mise en œuvre de la coopération transfrontalière. Nous étions ainsi partis du postulat selon lequel s’interroger sur la gouvernance d’un espace transfrontalier conduit à observer une mise en réseau transfrontalière d’acteurs clés des domaines de la politique, de l’administration, de l’économie, des sciences, de la société civile, à des niveaux institutionnels et territoriaux qui diffèrent. Nous nous étions rendu compte également que la gouvernance symbolise l’intégration des différentes politiques en vue d’une mise en œuvre stratégique des objectifs de développement territorial, et qu’elle pose la question, importante pour tous les espaces frontaliers européens, de l’opportunité d’un transfert des tâches et des compétences vers de nouvelles structures de gouvernance territoriale transfrontalière. Nous avions abouti à la conclusion selon laquelle la coopération transfrontalière soulève un enjeu particulier, celui de la capacité à définir un projet ou un espace public transfrontalier. Un projet de territoire transfrontalier suppose, en effet, une recherche permanente de compromis entre logique institutionnelle et logique territoriale. La gouvernance nous est alors apparue non plus uniquement comme un mode de gestion du territoire, aussi intégré soit-il ; elle n’est plus simplement une question d’ingénierie ; elle est aussi du temps et de l’humain, avec un objectif de légitimation évident : installer une citoyenneté transfrontalière. De ce point de vue, tout ou presque doit encore être inventé.
Fort de ces éclaircissements sur la recomposition de l’espace public au niveau des territoires, le concept de gouvernance nous avait permis alors, en tant que mode de gestion de l’ingouvernabilité des espaces frontaliers, de caractériser l’ensemble des situations coopératives qui correspondent à la construction, à la gestion, à la représentation et à l’identification des territoires transfrontaliers, face à leur environnement institutionnel, politique, économique et social. Cette incursion hors du droit s’était ainsi révélée, je dirais, fort utile pour les juristes présents.
Mon infidélité au droit se réitère aujourd’hui. Il m’a en effet semblé pertinent, sinon intéressant, de recourir à la démarche du benchmarking pour poser un regard sur la coopération transfrontalière. Le benchmarking est une démarche de recherche et de mise en œuvre des meilleures pratiques. Autrement dit, il s’agit d’une démarche de recherche de la performance ou, dans une moindre mesure, d’amélioration des pratiques transfrontalières que nous cherchons à observer. Il y a donc, derrière cette démarche, une dynamique de comparaison, l’idée étant d’analyser des processus et des facteurs de succès ayant permis d’améliorer certaines pratiques transfrontalières. Pour autant, l’usage du terme « benchmarking » est parfois galvaudé et le risque pourrait être de le restreindre à une simple comparaison de résultats.
L’ambition scientifique est autre. Ce colloque doit permettre d’aller au-delà de la comparaison, en favorisant les échanges des professionnels de terrain sur leur(s) pratique(s) et l’analyse critique d’universitaires, dans le but de lancer des réflexions nouvelles et, pourquoi pas, des changements culturels et organisationnels au sein des structures comparées.
Cette ambition justifie l’approche retenue pour ce colloque. Cette approche se veut d’abord résolument pluridisciplinaire. Le regard sera aussi bien celui du politiste, que du géographe, de l’historien, du manager, de l’économiste, ou encore du juriste et, vous le voyez, je ne suis pas totalement infidèle au droit…
L’approche retenue se veut ensuite opérationnelle et tournée vers les territoires. Il paraissait, en effet, essentiel d’avoir recours à des experts de la coopération transfrontalière, qui la pratiquent et la vivent quotidiennement. Elle se veut également géographiquement plurielle. Si les progrès de la coopération transfrontalière en Europe en font un modèle, notamment du point de vue normatif et institutionnel, les espaces non européens méritent aussi toute notre attention. Par ailleurs, si organiser ce colloque à Bayonne, à une trentaine de kilomètres de la frontière franco-espagnole, imposait la présence d’acteurs locaux du transfrontalier, il était important que d’autres frontières soient représentées et racontées, car chacune d’entre elles présente des besoins particuliers et soulève des enjeux propres qu’il importe d’observer.
Enfin, cette approche se veut scientifique. L’enceinte universitaire permet de réaliser ce va-et-vient nécessaire entre l’opérationnel et le théorique, dans une démarche constructive permise, me semble-t-il, par l’organisation de ce colloque sous forme de tables rondes, fondées sur des échanges entre l’animateur, les intervenants et l’assistance. Je tenais beaucoup à cette discussion collective, seule à même, à mon avis, de passer le cap de la simple comparaison, en permettant de dresser des bilans, même provisoires, dans les améliorations possibles des pratiques transfrontalières.
Sur le fond, notre réflexion sera organisée en deux sessions thématiques.
La première session est dédiée aux pratiques transfrontalières selon le contexte spatial, autrement dit selon les espaces où elles s’épanouissent (Partie I). Les pratiques sont en effet aussi diverses que variées et les intervenants de cette première session ont vocation à offrir un panel d’examen tout à fait riche.
D’abord, la coopération transfrontalière revêt des réalités différentes selon les espaces géographiques. La coopération ne sera pas la même dans l’espace européen, nord-américain, caribéen, sud-américain ou ouest-africain (Table-ronde 1).
Ensuite, la coopération revêt des réalités différentes selon la vocation donnée à ces espaces. Le choix a ainsi été fait de traiter de l’espace transfrontalier en tant qu’espace d’amitié entre États, en tant qu’espace urbain, en tant qu’espace migratoire, ou encore en tant qu’espace alimentaire (Table-ronde 2).
La seconde session est dédiée aux pratiques transfrontalières innovantes (Partie II).
Le premier temps d’étude est consacré au fait d’admettre la spécificité transfrontalière ou la spécificité du transfrontalier (Titre 1). Bien sûr, le nouveau mécanisme transfrontalier discuté par le co-législateur européen aurait pu faire l’objet d’une intervention particulière. Étant entendu qu’il est fort probable que cet outil sera évoqué lors des débats, nous avons opté pour la mise en lumière d’autres initiatives qui vont dans le sens de la reconnaissance de cette spécificité et méritent d’être explicitées, comme l’initiative européenne b-solution, la réforme du Code Frontières Schengen, ou encore les besoins particuliers qu’exige la protection de l’environnement.
Une autre pratique transfrontalière innovante consiste à co-développer le transfrontalier, et ce sera l’objet d’un second temps d’étude (Titre 2). La planification stratégique transfrontalière s’inscrit dans ce cadre, qu’il s’agisse d’une échelle eurorégionale, métropolitaine ou urbaine. Avoir effectivement une vision transfrontalière ou, dans une moindre mesure, une vision du transfrontalier, doit permettre aux acteurs concernés de se mettre autour de la table, de discuter, de progresser ensemble, et nous dresserons un bilan de cette démarche. L’approche par zone fonctionnelle est aussi une façon de développer conjointement des pratiques transfrontalières. Les pouvoirs publics se regroupent, inventent de nouveaux espaces ou mettent en œuvre le processus de décision dans une logique ascendante de bottom up. La définition du périmètre pertinent émane des collectivités locales : leur choix de se regrouper est volontaire, fondé sur la mobilisation de références socioculturelles, de récits, voire d’avenir partagé. Le découpage de la frontière franco-espagnole en zones fonctionnelles donnera l’occasion de vérifier si ces aires correspondent bien à des aires de décision cohérentes, acceptées, avec des limites et un champ d’action justifié par une proximité géographique et une proximité organisée. Cette approche vient-elle d’ailleurs véritablement simplifier la compréhension traditionnelle de l’action publique et la constitution d’un construit géographiquement cohérent, porteur d’un vécu et d’un faire ensemble commun ?
Enfin, nombreuses sont les initiatives qui conduisent à repenser de façon innovante l’approche de la frontière. Ce sera le troisième temps d’étude (Titre 3). L’observation de la zone transfrontalière est l’une de ces initiatives. Elle permet de collecter des données essentielles sur la frontière et sur les coopérations qui s’y nouent. Se former à la conduite et au management de projets transfrontaliers en est une autre. Gérer du transfrontalier conduit nécessairement à gérer de la complexité et la coopération transfrontalière ne peut plus souffrir d’approximation. Se former au transfrontalier, sérieusement, tout au long de la vie professionnelle, devient donc essentiel pour ceux qui travaillent près d’une frontière. D’un point de vue scientifique, le thème de la coopération transfrontalière a donné lieu à une littérature qui se distingue encore par sa minceur et sa technicité, ce qui forme un contraste avec les attentes qu’elle suscite parmi les responsables politiques des collectivités frontalières et des organismes de coopération transfrontalière, mais aussi, sur ce continent, parmi les responsables des institutions européennes et plus largement parmi les défenseurs de l’idée européenne, qui forment autant d’acteurs auxquels est due l’expansion impressionnante de la pratique transfrontalière. Ces attentes poussent la doctrine, aujourd’hui, à dépasser les seuls aspects techniques et à s’intéresser plus spécifiquement à l’humain, aux récits, aux personnes, aux bassins de vie transfrontaliers. L’objectif sera d’exposer alors ce changement de paradigme scientifique.
Je terminerai mon rapport introductif en remerciant vivement chacun des intervenants de ce colloque et la réunion en ces lieux de la plupart des plus grands experts et acteurs de la coopération transfrontalière laisse se profiler de riches débats. Merci également aux financeurs et à l’équipe du CDRE, sans lesquels ce colloque n’aurait tout simplement pas pu se tenir. À tous je souhaite d’excellents travaux.
