Des initiatives institutionnelles révélant le potentiel alimentaire des territoires transfrontaliers

Des initiatives fondées sur le programme européen Interreg⁵. La coopération transfrontalière en matière alimentaire suscite un intérêt croissant de la part des pouvoirs publics, qui s’appuient sur le programme européen Interreg pour financer des initiatives de coopération territoriales. Grâce au soutien du Fonds Européen de Développement Régional (FEDER), la Commission Européenne finance une partie des projets transfrontaliers, tandis que les partenaires régionaux assurent le cofinancement restant. Ce programme favorise l’établissement de coopérations durables et encourage la création de territoires alimentaires transfrontaliers.

Plusieurs projets soutenus par Interreg visent ainsi la relocalisation des systèmes alimentaires. Le projet franco-belge Ad-In (2022-2025) cherche par exemple à rendre l’alimentation durable accessible, notamment aux plus vulnérables, par le biais les circuits courts. Il complète le projet Ad-T (2016-2022) qui a déjà structuré un réseau d’acteurs agroalimentaires sur ce même espace. Le projet Frugal, achevé aujourd’hui (2020-2023) a quant à lui permis de développer une plateforme d’échanges virtuelle transfrontalière entre les partenaires de la Grande Région, afin d’optimiser la collecte, la transformation et la valorisation des surplus alimentaires, ainsi que leur redistribution aux plus nécessiteux. La multiplication des appels à projets soutenus par Interreg dans le domaine de l’alimentation, qu’ils visent à développer des systèmes alimentaires équitables, sains et respectueux de l’environnement, ou à renforcer les filières agricoles et promouvoir une agriculture locale, pérenne et diversifiée, témoigne également de la volonté d’organiser sur des espaces transfrontaliers des systèmes alimentaires de proximité accessibles.

Des structures de coopération locales. Au niveau infra-étatique, la collaboration entre acteurs publics et privés reflète leurs intérêts pour la relocalisation des systèmes alimentaires en zones transfrontalières. Le Pays basque, regroupant sept provinces de part et d’autre de la frontière franco-espagnole en est une illustration. Situé au carrefour de l’axe Atlantique et Pyrénéen, il dispose d’un important potentiel agro-alimentaire grâce à ses ressources naturelles, ses savoir-faire locaux et son industrie diversifiée. Si l’attente de coopération transfrontalière se ressent depuis longtemps, l’absence d’institutions au Pays basque nord freinait son développement. Il a fallu attendre la création de l’Eurorégion Nouvelle-Aquitaine Euskadi Navarre (2011) et de la Communauté d’Agglomération du Pays Basque (CAPB) (2017) pour ouvrir de nouvelles perspectives politiques, et donc juridiques, à la coopération transfrontalière. En effet, ces institutions facilitent le dialogue entre acteurs agro-alimentaires et contribuent à la formation d’une gouvernance alimentaire transfrontalière. L’Eurorégion offre par exemple un cadre pour développer une coopération territoriale transversale et globale dans une perspective européenne de relocalisation des systèmes alimentaires. En tant que groupement européen de coopération territoriale (GECT), elle facilite les échanges malgré des régimes juridiques distincts⁶. Son axe stratégique 2021-2027 met l’accent sur une gouvernance multiniveaux, offrant des opportunités pour expérimenter des outils de coopération comme les contrats de bassins-versants par exemple. La CAPB soutient, elle, des filières transfrontalières pour l’approvisionnement de proximité. De son côté, le Conseil de Développement du Pays Basque (CDPB) soutient des projets transfrontaliers comme le projet Mugalur, visant à « construire un territoire de vie (trans)frontalier ».

Ces institutions collaborent avec des associations locales comme EHKOlektiboa, qui réunit des paysans du nord et du sud pour discuter de l’avenir de l’agriculture biologique locale ou encore Euskal Herriko Laborantza Ganbara (EHLG) qui accompagne des filières collectives transfrontalières et favorisent les réflexions sur l’alimentation de proximité. Avec des partenaires du sud, l’association a par exemple développé un outil commun de diagnostic de durabilité des fermes. Ces collaborations publiques et privées sont essentielles pour relocaliser les systèmes agroalimentaires et participer à la création de territoires alimentaires transfrontaliers.

Des pratiques portées par des acteurs de terrain au service de la relocalisation des systèmes alimentaires

Des pratiques tirant bénéfice des complémentarités de territoires voisins. Ces complémentarités permettent à des territoires voisins de partager des ressources, des savoir-faire et de rendre l’alimentation locale plus accessible et adaptée aux besoins locaux. Au Pays-basque, la coopération transfrontalière a permis de valoriser des productions locales adaptées au territoire. Par exemple, dans le cadre de la filière Sasi Artalde, elle a permis la reconnaissance d’une race de brebis au nord – qui était déjà reconnue au sud – grâce à la collaboration sur la génétique, l’élaboration d’un standard commun pour la race et sa valorisation économique. De même, des éleveurs du nord ont développé un cheptel de la race bovine Pirenaika, une race locale adaptée aux montagnes basques, en achetant des animaux et semences dans le Sud. Toutefois, le modèle productiviste du sud, axé sur la production de gros bovins, ne correspond plus aux attentes des éleveurs du nord, ce qui pourrait freiner les échanges. S’agissant de la filière Erle Beltza la coopération transfrontalière et le travail conjoint des éleveurs de l’abeille noire ont permis de sauvegarder la race de cette abeille européenne, donc l’écotype est commun au nord et sud. Enfin, le projet Dohatsu, s’il concerne des volumes relativement modestes, montre comment le partage de savoir-faire permet de pérenniser des pratiques alimentaires liées à un territoire transfrontalier. Deux paysannes fabriquent des bouillons liquides à partir d’os du sud et de légumes provenant essentiellement du nord. La production, réalisée au Sud trois à quatre fois par an, est ensuite commercialisée en ligne et en France.

Des pratiques fondées sur la reconnaissance de signes de qualité transfrontaliers. Les signes de qualité, tels que l’appellation d’origine protégée (AOP) et l’indication géographique protégée (IGP), permettent également de relocaliser des filières alimentaires en protégeant des produits locaux liés à des territoires spécifiques. En effet, l’AOP établit un lien entre un produit et son terroir en protégeant un produit dont toutes les étapes de production sont réalisées selon un savoir-faire reconnu dans une même aire géographique. Or, les terroirs peuvent dépasser les frontières administratives, puisque leurs contours se définissent naturellement et culturellement, au fil du temps, par une communauté qui y développe un savoir-faire collectif fondé « sur l’interaction entre l’environnement et divers facteurs humains ». Ainsi, en 2017, la région viticole transfrontalière de Meuse-Limbourg, entre la Belgique et les Pays-Bas, a obtenu une AOP pour ses vins produits à partir de cépages cultivés sur les deux berges de la Meuse⁷. Il s’agissait de la première appellation véritablement transfrontalière⁸. Plus récemment, en février 2024, des producteurs de cidre basque du nord et du sud conscient de la forte interdépendance entre les deux territoires (similitudes en matière de terroir, de conduite des vergers et de fabrication), ont élaboré un cahier des charges commun pour une AOP transfrontalière, visant à valoriser l’origine et la diversité des cidres. L’AOP est en cours d’attribution et devrait entrer en vigueur prochainement. Des IGP transfrontalières existent également. En 2016, la Commission européenne a reconnu deux IGP pour des bovins transhumants des hautes montagnes catalanes au nord et au sud⁹ valorisant les efforts franco-espagnols pour une filière de jeunes bovins issue de l’élevage traditionnel.

Bien que ces pratiques contribuent à la création de filières alimentaires transfrontalières, l’émergence de territoires alimentaires transfrontaliers est confrontée à de nombreux défis.

Une émergence fragilisée par des obstacles inhérents au fait frontalier

L’absence d’uniformisation des normes applicables. « Les espaces transfrontaliers relèvent de systèmes institutionnels et juridiques irréductiblement distincts puisque fondés sur des légitimités nationales différentes »¹⁰, ce qui complique l’émergence de véritables territoires transfrontaliers. Le rapprochement des législations nationales par des règlements et directives européennes ne suffit à les uniformiser et la coexistence de plusieurs systèmes freine le développement de l’agriculture transfrontalière. Les difficultés rencontrées lors de l’élaboration d’un cahier des charges commun pour le cidre basque entre nord et le sud en sont l’illustration. Les producteurs ont collaboré pour élaborer ce cahier des charges mais chaque étape a dû tenir compte des deux réglementations nationales. L’enjeu était de concilier ces deux systèmes juridiques sans créer de distinction entre les produits, afin d’éviter que la Commission européenne ne requalifie l’AOP en IGP. Conscient de ces difficultés, le législateur européen est intervenu afin de proposer, en 2018, un règlement¹¹ relatif à la création d’un mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier (European Cross-Border Mechanism). S’il avait été adopté, ce dispositif aurait permis l’application temporaire d’une règle nationale dans un autre État membre pour faciliter les projets transfrontaliers.

Le développement des clauses miroirs est une autre piste à privilégier pour faciliter la coopération transfrontalière puisqu’elles permettent d’imposer à des pays qui échangent des biens entre eux les mêmes normes sanitaires, sociales et/ou environnementales en matière de production. Ces clauses suscitent des débats, car, sans motifs légitimes (impératifs de santé ou de préservation des ressources par exemple), elles pourraient être perçues comme des barrières protectionnistes déguisées selon les règles de l’OMC¹². Il reste donc à déterminer si la constitution de territoires alimentaires transfrontaliers peut constituer un motif légitime.

Des difficultés liées au jeu classique de la concurrence. Les logiques concurrentielles, bien qu’elles ne soient pas spécifiques au secteur, peuvent aussi freiner une coopération transfrontalière efficace et paisible. La concurrence prend plusieurs formes. La concurrence économique incite souvent chaque territoire à privilégier ses intérêts au lieu de favoriser une collaboration par peur de perdre un avantage concurrentiel. La concurrence peut également être liée à la gestion des ressources naturelles, comme l’eau par exemple où chacun cherche à maximiser sa part. Enfin, lors de l’attribution de signes de qualité, des tensions peuvent surgir, comme pour l’AOP du cidre basque, où des producteurs du nord se sont opposés à son enregistrement en Espagne, redoutant une appropriation de l’appellation « cidre basque » et de ses symboles (croix, drapeau) malgré une production identique des deux côtés de la frontière. Si ce conflit s’est finalement résolu par la création d’un projet d’AOP transfrontalière, dans certains cas, les désaccords persistent créent une barrière supplémentaire à la coopération transfrontalière.

Une émergence à consolider : un cadre juridique perfectible

Par l’adaptation d’outils juridiques existants au cadre de l’alimentation transfrontalière. Certains instruments juridiques français, comme les projets alimentaires de territoires (PAT), les associations foncières pastorales (AFP) et les groupements d’intérêt économique et environnemental (GIEE), pourraient être adaptés à l’échelle transfrontalière dans une perspective de relocalisation des systèmes alimentaires.

Les PAT¹³ poursuivent l’objectif de relocaliser l’agriculture et l’alimentation dans les territoires et peuvent s’étendre dans des échelles très différentes. En l’absence de définition légale des contours des territoires sur lesquels ces projets peuvent être mis en œuvre, il semble possible de construire des PAT à l’échelle transfrontalière en s’appuyant sur les dispositions existantes de la loi française. Il s’agirait de définir des règles communes qui garantissent une gestion harmonisée (protection de l’environnement, gestion du foncier agricole) tout en respectant les spécificités locales.

Les AFP¹⁴ sont des instruments d’action à privilégier pour l’aménagement, l’entretien et la valorisation des espaces transfrontaliers. Elles peuvent participer à la mise en place d’une politique foncière d’aménagement de l’espace transfrontalier en territoire alimentaire doté d’un projet agricole fort, notamment par des clauses spécifiques liées à la mobilité des troupeaux, la gestion commune des ressources pastorales et la préservation des pâturages.

Enfin, les GIEE¹⁵, qui regroupent des agriculteurs engagés collectivement et pluri-annuellement dans l’adaptation ou le renforcement de leurs pratiques afin d’améliorer la performance économique, environnementale et sociale de leurs exploitations, peuvent être porteurs de projets alimentaires transfrontaliers. Au Pays basque, en 2021, un pôle de recherche transfrontalier pour les brebis laitières rassemblant l’Euskadi et la Navarre a ainsi emprunté la forme d’un GIEE.

Par le développement de pratiques constitutives de nouveaux marchés. La création de territoires transfrontaliers nécessite également de prendre en compte les opportunités de débouchés offertes aux agriculteurs et les outils dont ils disposent pour fournir leurs produits à des marchés élargis de part et d’autre de la frontière. Il est par exemple possible de déployer des drives alimentaires sur un espace transfrontalier, ce qui permettrait de regrouper des agriculteurs situés de part et d’autre de la frontière, ainsi qu’une gamme de produits diversifiés, afin d’en organiser la vente collective par le biais d’un site internet, assorti d’un ou plusieurs points de retrait à proximité de la frontière. De la même manière, le système des Associations pour le Maintien d’une Agriculture Paysanne pourrait être envisagé à l’échelle transfrontalière afin de garantir aux agriculteurs un revenu stable et aux consommateurs des produits frais, de saison et issus d’une agriculture durable. Plus largement, l’organisation de marchés locaux transfrontaliers est essentielle pour dynamiser l’économie locale, réduire l’empreinte carbone et favoriser des pratiques durables, tout en renforçant les liens culturels entre les régions. Un exemple inspirant est le marché transfrontalier Ventimiglia (Italie) et Menton (France) qui réunit chaque vendredi les habitants des deux villes pour acheter des produits locaux.

En somme, si les pratiques observées témoignent du dynamisme des espaces transfrontaliers comme espaces alimentaires, il est encore tôt pour parler de territoires alimentaires. Il s’agit plutôt aujourd’hui de territoires de superposition ou de juxtaposition que de substitution. Leur cohérence n’est pas encore totale et les réflexions sur la création de territoires alimentaires transfrontaliers doivent se poursuivre.