Chapitre 5.
La place du « social » dans les préoccupations territoriales

Introduction

Identifier les problématiques sociales dans les dynamiques territoriales renvoie à ce qui pourrait apparaître comme une aporie : la délimitation d’un vaste champ aux contours flous, celui de la question sociale, qui semble à bien des égards objet de métamorphoses temporellement et spatialement situées. La question sociale est liée à la recherche d’une cohésion sociale sous menace de fracture permanente (Dartiguenave, 2010).

Comment et par qui la question sociale est-elle problématisée dans les deux territoires auxquels nous nous intéressons ? Quel processus d’institutionnalisation décrit-elle dans son énonciation et la mise en œuvre des réponses ? Comment y apparaissent plus précisément les problématiques de l’insertion socioprofessionnelle et du vieillissement ? Le « social » est-il envisagé comme une sphère isolée de l’économique ? Repose-t-il uniquement sur le principe économique de la redistribution publique, elle-même tributaire des performances marchandes de l’économie ? Ce qui, selon les territoires, validerait (cas du Guipuzcoa) ou invaliderait (cas du Pays basque français) une approche territoriale du social, en raison d’une répartition des compétences publiques n’accordant que peu ou pas de place au local quant à la mobilisation de moyens spécifiques. Le sens de la réciprocité révélé à travers des objectifs territoriaux, mais aussi l’analyse de certaines pratiques, va-t-il jusqu’à exister en tant que principe économique, initiant, facilitant, voire consolidant un ré-encastrement du social et de l’économique ?

La question sociale est-elle articulée à des objectifs économiques mais également à la prise en compte de l’environnement, que le concept intégrateur de développement durable, revendiqué par les dynamiques des deux territoires pourrait résumer ? La montée en force des questions environnementales apparaît dans les deux territoires, et elle peut même constituer un marqueur différenciant les projets politiques, à l’image du Guipuzcoa par exemple. Ce qui peut mériter notre attention est sa matérialisation, soit comme un ordre parallèle à celui de l’économique ou du social, ou alors selon une transversalité dans un effort d’encastrement qui viserait aussi l’économique et le social. Présenté souvent comme sa déclinaison à l’échelle des entreprises, le concept de responsabilité sociale des entreprises pourrait aussi traduire le même effort de traitement transversal d’une partie de la question sociale. Enfin, la question sociale pourrait venir alimenter, à l’échelle de chacun des territoires, le concept d’innovation sociale. Et notamment à travers l’acception que nous avons privilégiée, mettant l’accent à la fois sur des processus privilégiant l’action collective dans lesquels des acteurs publics et privés trouvent leur place, et des objectifs pouvant se traduire par de nouveaux services au bénéfice d’un empowerment individuel et collectif.

Les problématiques sociales repérées

En Guipuzcoa : égalité des genres, vieillissement et focus sur la migration

Dès G+20, le scénario privilégié d’un Guipuzcoa innovant pose un modèle de justice sociale qui permet de concilier vie personnelle, vie professionnelle et vie sociale, et qui touche essentiellement trois problématiques : la condition des femmes, le vieillissement, et l’intégration des migrants. En ce qui concerne la condition des femmes, le premier levier de l’horizon souhaité est le taux d’emploi féminin, qui doit être similaire au taux masculin. De ce fait, l’autonomie économique qui en résultera permettra de catalyser de nouvelles formes de relations hommes-femmes, et donc de réorganiser la répartition des tâches domestiques, en facilitant l’interchangeabilité des rôles, et le développement de nouveaux services sociaux. La condition féminine est également invoquée à travers la diminution des actes de violences infligés aux femmes. Le vieillissement est envisagé sous l’angle de nouveaux services sociosanitaires, à travers l’application de politiques publiques pour le maintien de la qualité de vie de tous les citoyens, un engagement soutenu dans la solidarité intra et intergénérationnelle. Enfin, la projection souhaitée de ce scénario parie pour une population immigrante intégrée dans la réalité quotidienne, grâce à l’avènement de politiques de reconnaissance des différences et d’un modèle plus inclusif de justice sociale. La politique d’immigration est associée à des mesures favorisant l’accès à des logements dignes, la formation et l’emploi, de manière à stabiliser les phénomènes migratoires.

Les travaux ultérieurs de prospective édifiant le futur souhaité à l’horizon 2030 font apparaître plusieurs domaines stratégiques, dont celui de la cohésion sociale. Il est fait état du passage d’un État de bien-être (ou État providence) à une société de bien-être (ou société providence), où les services sociaux seront compris comme le 4^e pilier de l’État providence, en considérant des prestations pour toutes les personnes tout au long de la vie, selon un principe de couverture universelle. Le secteur sociosanitaire y apparaît comme un secteur stratégique, y compris pour l’économie du territoire, la question du vieillissement étant considérée comme l’un des facteurs clés en matière de cohésion sociale. Le besoin de favoriser le processus d’émancipation d’une jeunesse protagoniste de son avenir y apparaît également. L’interculturalité est mentionnée comme vecteur de cohésion sociale, selon une ambition devant faire du Guipuzcoa un territoire d’opportunités pour la personne, mais qui agit aussi solidairement pour le développement des pays du tiers-monde. La notion de multilinguisme intégrateur y est invoquée, l’euskera considéré comme une valeur culturelle propre devant être consolidé dans sa vocation de langue commune en faveur de la citoyenneté guipuzcoane.

En Pays basque français : priorité au dialogue social, à la santé, et à la jeunesse

Lors des premières étapes des démarches prospectives menées par le Conseil de développement, la question sociale apparaît comme très fortement impactée par le principe de réciprocité territoriale, mettant en évidence le risque de fracture territoriale. Dans cette optique, une meilleure synergie économie/emploi/habitat/services est recherchée sur l’ensemble du territoire, et notamment en Pays basque intérieur où les équilibres correspondants doivent, au pire ne pas être rompus, au mieux restaurés. L’esprit du schéma d’aménagement et de développement du Pays basque met l’accent sur ces équilibres, en termes d’accès aux services, et notamment des services publics.

L’introduction ultérieure d’un collège des activités sociales et sanitaires au sein du Conseil de développement sera concomitante à l’identification de problématiques sociales ciblant thèmes précis et populations particulières. Le diagnostic associé aux travaux de Pays basque 2020 (Conseil de développement du Pays basque, 2006) fait ressortir des problématiques directement identifiées comme sociales, au sens de ce qui questionne la cohésion sociale du territoire.

Le projet de territoire qui en résulte permet de situer la question sociale à différents niveaux. Expérimenter de nouvelles voies dans le dialogue social, en essayant d’organiser la réflexion des salariés et des chefs d’entreprise afin de structurer d’autres relations syndicales, mais aussi de confronter les analyses sur les questions de marché de l’emploi, de foncier, de logement, et de concrétiser de nouveaux accords entre salariés et entreprises du territoire (santé au travail, épargne salariale, transport, logement, égalité professionnelle, etc.) ; cette orientation répond à la faible attractivité des nombreuses TPE du territoire auprès des jeunes diplômés à fort potentiel, qui se tournent plutôt vers les grandes entreprises en raison des avantages salariaux et non salariaux qui leur sont accordés, ou qui sont tentés de quitter le territoire.

Le thème de la santé est également évoqué, dans une perspective de réduction de fracture territoriale et de meilleure accessibilité ; l’enjeu en Pays basque intérieur est de renforcer l’encadrement médical en favorisant l’installation de professionnels, mais aussi de garantir une palette de services de proximité et de prévention, afin de tenir compte de la population qui vieillit ; le thème de la santé mentale est repéré comme une problématique affectant davantage les populations les plus démunies pour l’ensemble du Pays basque, avec le besoin de renforcement et de mise en synergie des moyens sanitaires, médico-sociaux et sociaux nécessaires à leur prise en charge.

L’expérience nouvelle de concertation d’acteurs multiples concernés par les champs sanitaires, sociaux et médico-sociaux fait émerger l’intérêt d’une approche globale des problématiques afférentes, en dépassant les logiques sectorielles, afin d’identifier les ruptures de prise en charge des personnes vulnérables, de favoriser des réponses adaptées par le décloisonnement des outils, et la recherche d’une meilleure articulation des politiques de santé, d’action sociale, et des autres politiques publiques (logement, emploi, transport, culture, etc.).

Enfin, un autre programme mérite une attention particulière car il marque à la fois une inflexion dans le sens d’une gouvernance territoriale plus partenariale, et la capacité à mobiliser les énergies autour de valeurs sociétales partagées. Il s’agit de l’implication des jeunes dans le développement du territoire, à travers de nouvelles formes venant prolonger leur association aux débats et travaux de pays Basque 2010. Ceci vaudra au Conseil de développement de recruter un chargé de mission dédié à la communication, notamment auprès des jeunes.

L’insertion socioprofessionnelle : une approche sélective

Les formes de précarité socioprofessionnelle repérées dans les territoires sont multiples, et elles touchent des personnes aux caractéristiques et aux potentiels qui intéressent plus ou moins les acteurs économiques. Il nous importe ici de considérer la place que ces derniers accordent à l’insertion socioprofessionnelle en général, et aux publics visés par l’action de l’IAE en particulier. Si l’on se réfère à la définition des réseaux extra-sectoriels de l’IAE, ces derniers désignent les lieux extérieurs au secteur de l’IAE où se règlent les controverses liées à l’insertion socioprofessionnelle en général, et des publics les plus en difficulté en particulier (cf. Chapitre 1). Nous avons choisi de nous intéresser aux différents lieux déjà présentés dans le chapitre précédent, afin de comprendre comment ils se saisissent de ces controverses. Comment l’insertion socioprofessionnelle est-elle envisagée ? Les logiques de coopération économique privilégient-elles certaines catégories de publics, les plus employables au regard des stratégies poursuivies par les acteurs économiques, leurs organisations et l’action publique qui les soutient ? Quelle place accordent-elles aux publics les plus en difficulté ? Les conflits de valeurs révélés dans le chapitre précédent sont-ils arbitrés au profit de ce qui fait intérêt pour le territoire, à des fins d’innovation, de développement marchand, de recherche de notoriété, ou de fidélité à des valeurs transmises ? Ouvrent-ils un espace à des valeurs illustrant la cité civique, au nom d’un intérêt général qui se donnerait par exemple pour objectif l’inclusion du plus grand nombre ?

En Guipuzcoa : la sélectivité des personnes par les programmes publics

La plupart des agences de développement ont été créées à la demande de municipalités démunies pour répondre aux multiples sollicitations liées à une situation générale de l’emploi critique dans les années 1980-90. Face à un service public de l’emploi dépendant alors de l’État espagnol, les agences proposent des programmes de formation pour demandeurs d’emploi, qu’elles orientent sur la base d’actions de prospection menées auprès des entreprises pour lesquelles elles peuvent gérer des offres d’emploi. Elles deviennent de fait des entités collaboratrices du service public de l’emploi, fonction qui leur sera reconnue par le service basque de l’emploi (Lanbide).

Lanbide aujourd’hui s’organise entre le service public de l’emploi qui dépend du gouvernement régional et un réseau d’entités collaboratrices pouvant relever de statuts divers : agences de développement, agences privées de placement, ONG assistancielles¹, centres de formation professionnelle. Il a été procédé à une classification des personnes sans emploi, en quatre groupes selon leur niveau d’employabilité.

Le groupe 4 est constitué des personnes qui ont des objectifs clairs, un bon niveau de formation, et qui savent où elles veulent travailler.
Le groupe 3 se compose de personnes n’ayant pas d’objectifs professionnels clairs, de bas niveau de formation, et ayant perdu leur emploi depuis un certain temps (au moins un an) : ces personnes sont en général orientées vers des programmes de formation, des programmes publics ou des entreprises d’insertion (SIAE).
Le groupe 2 concentre les personnes très éloignées du travail, avec des problèmes personnels, parfois de santé, et qui ne travaillent pas depuis plusieurs années : elles relèvent d’activités considérées comme occupationnelles, non productives et financées par la diputación, souvent confiées à des entités promotrices des SIAE.
Enfin le groupe 1 correspond à des personnes proches de l’âge de la retraite.

Les agences concentrent donc leurs efforts sur les publics relevant des groupes 3 et 4, mais de manière sélective. Selon les interlocuteurs rencontrés dans les différentes agences et le président de l’association Garapen qui les regroupe, la question de la sélectivité des personnes au regard de leur employabilité est mise en débat, et les réponses apportées varient selon les contextes locaux. Ainsi les agences de développement Oarsoaldea ou Bidasoa Activa ont-elles fait le choix de travailler avec les groupes 3 et 4, contrairement à Fomento, Goieki et UGGASA qui ne s’intéressent qu’au groupe 4. Les territoires concernés par ces trois agences connaissent tous des taux de chômage inférieurs à la moyenne provinciale en 2014. Fomento a externalisé les actions d’accompagnement des demandeurs d’emploi relevant de problématiques d’insertion sociale à des agences privées. Elle se concentre sur les candidats à fort potentiel, soit susceptibles de créer une entreprise, soit pouvant rejoindre une entreprise en demande de compétences spécialisées.

Les candidats à fort potentiel sont recherchés par les entreprises, notamment dans une perspective d’internationalisation. Aussi certaines agences mettent-elles en place des actions destinées à satisfaire ces demandes comme des formations aux langues et au marketing auprès de jeunes diplômés, pour les orienter vers des carrières de commerce international. Toutes les agences catégorisent les demandeurs d’emploi en fonction de leur âge, autour de deux limites : les moins de 30 ans et surtout les plus de 45 ans. La pertinence de la limite des 45 ans, considérée comme un seuil critique par les services de l’emploi en Espagne, est confirmée par les statistiques du chômage. Le directeur de Fomento considère que plus de 50 % des demandeurs d’emploi de Saint-Sébastien se situent dans cette tranche d’âge.

Avant la crise, certaines agences s’interrogeaient sur la pertinence du maintien d’une activité auprès des demandeurs d’emploi. En 2008, avec des taux moyens de chômage pouvant se situer autour de 8 %, l’accent était davantage mis sur l’accompagnement des entreprises (nouvelle économie, innovation, internationalisation) et la création d’entreprises. Six ans plus tard, les agences orientent leur action en matière d’insertion socioprofessionnelle à partir de choix sélectifs quant aux publics à accompagner, en fonction des spécificités des territoires. Ainsi l’agence Tolosaldea va-t-elle collaborer avec le centre Peñascal pour former des jeunes dans son école et son restaurant d’application. Certaines agences, celles qui accueillent ou ont accueilli les publics relevant du groupe 3, sont même allées jusqu’à créer ou favoriser l’émergence de SIAE (cf. Chapitre 1). L’agence Fomento a créé un centre d’entreprises sociales d’insertion, dans lequel on retrouve aujourd’hui la fondation Emmaüs. Mais elle constate qu’avec la crise, il est difficile de trouver de nouveaux créneaux permettant à des personnes en difficulté de tenter l’aventure de la création d’entreprise. La création d’une entreprise, soit spécialisée comme dans le cas précédent, soit relevant d’un statut ordinaire, constitue souvent l’approche privilégiée pour accompagner des personnes en reconversion professionnelle. C’est le cas d’une localité où la chute de la pêche traditionnelle laisse de nombreux jeunes peu formés sans perspective. Dans une autre comarca, l’agence a essayé de relancer la valorisation traditionnelle du lin, en créant une coopérative de femmes, avec l’appui de Caritas.

Les organismes de formation professionnelle peuvent être associés à l’accompagnement des catégories les plus difficilement employables, et notamment lorsqu’ils sont eux-mêmes entité collaboratrice de Lanbide. C’est le cas de la comarca de Goierri, où le centre de formation professionnelle en mécanique, à l’origine de la création de l’agence de développement, travaille avec cette dernière à la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences dans les entreprises et sur le territoire. Ceci l’a conduit, en dépit de sa culture professionnelle d’origine relevant du secteur de la mécanique, à ouvrir une branche sociosanitaire afin d’offrir des qualifications professionnelles aux femmes migrantes.

Du côté des clusters, on voit apparaître deux logiques en matière d’insertion socioprofessionnelle de personnes faiblement qualifiées. D’une part, celle qui prévaut dans certaines entreprises du cluster ACLIMA, où la nature même de l’activité (gestion ou tri des déchets) offre des perspectives à des personnes faiblement qualifiées. Deux entreprises membres de ce cluster emploient des personnes en difficulté : l’une accueille des personnes souffrant de handicaps psychiques, et l’autre, Emmaüs, est engagée dans un projet de recyclage de batteries considéré comme innovant socialement. Grâce à des programmes de coopération financés par le gouvernement régional, ce cluster organise l’emploi de personnes faiblement qualifiées, mais dans des pays émergents du sud. Il est engagé à ce titre dans un programme financé par la diputación de Biscaye pour trouver localement des secteurs d’activité pourvoyeurs d’emploi au profit de personnes en difficulté issues du territoire.

Car d’autre part, prévaut une logique de programme, financée par l’action publique (depuis l’État espagnol jusqu’aux diputaciones, en passant par le gouvernement régional). C’est le cas du cluster Gaia qui a participé à un programme du gouvernement espagnol (Insertic) consistant à former des personnes sans emploi, prescrites par Lanbide et intéressées par les technologies d’information et de communication. C’est aussi le cas du cluster AFM, via IMH, qui témoigne de sa dépendance aux programmes publics dont les priorités fluctuantes ne permettent pas toujours d’inscrire un engagement dans la durée.

Nous sommes entrés dans ces programmes quand les institutions avaient des budgets généreux. En 2004, le gouvernement régional facilitait le travail collaboratif entre les entités du tiers-secteur et les entreprises. C’était le bon temps. Pour les migrants, le taux d’insertion professionnelle était de 35 à 40 %, proche des publics sortant directement de la formation professionnelle. Avec la crise, IMH ne devient plus une entité prioritaire pour les fonds publics. Entre 2008 et 2014, nous n’avons bénéficié d’aucun programme de financement public. Nous avons seulement réussi à deux reprises à entrer dans des programmes financés par les fondations d’œuvres sociales de banques. Le programme, c’est ça qui te tue, car tout dépend des subventions.
(Directeur administratif de la fondation IMH, Elgoibar, le 25/04/2015).

En Pays basque français : la spécialisation de structures dédiées

Dans les travaux du Conseil de développement, l’insertion socioprofessionnelle en général devient une préoccupation liée au développement économique, appréhendée d’abord à partir du point de vue des acteurs économiques. Certes la question des publics est posée, notamment les jeunes précarisés pour lesquels la Mission Locale présente des analyses et formule des demandes. Mais les réflexions collectives engagées collectivement consisteront d’abord à essayer de consolider et de diversifier le tissu économique, en veillant au renforcement et au renouvellement des compétences. Au niveau des clusters, l’insertion socioprofessionnelle rejoint des besoins et des préoccupations qui s’expriment à différents niveaux.

Le cluster Eurosima par exemple organise annuellement deux sessions think tanks parmi ses adhérents pour connaître leurs besoins, ce qui lui permet de mettre en évidence l’évolution des métiers, voire de nouveaux métiers dans les domaines du marketing, de la distribution, de la suppletion. Il peut ainsi les accompagner dans leur fonction d’employeur, pour les personnes nouvellement recrutées² notamment.

Le cluster Osasuna est engagé sur l’axe de travail ressources humaines : CVthèque, plateforme emplois/métiers, plateforme de remplacement pour médecins, etc. Parmi les indicateurs privilégiés pour évaluer son action, il introduit une dimension qualitative liée aux ressources humaines (recrutements, gestion des turn over et de l’absentéisme). Dans une perspective d’insertion des personnes en difficulté ou non stabilisées dans l’emploi, il participe à deux actions. D’une part, une réflexion sur l’insertion des personnes en situation de handicap dans les établissements ; d’autre part, une adhésion du groupement d’employeurs intersectoriel du Pays basque au cluster, ce qui permet à certaines personnes de sortir du cadre contraint du temps partiel non choisi.

Le cluster Eskal Euréka, par sa plateforme technologique qui promeut l’apprentissage et la formation professionnelle, concourt à l’insertion professionnelle, de jeunes notamment. Sa proximité avec neuf établissements d’enseignement et de formation (basques, aquitains, nationaux) favorise cette approche. La DIRECCTE lui reconnaît un savoir-faire en matière de gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences à travers des outils spécifiques (cartographie des employeurs, arbres à compétences).

Le cluster Goazen est exposé à une problématique particulière : l’emploi saisonnier. Le besoin de fidélisation et de stabilisation des emplois saisonniers exprimé par différentes filières du tourisme, a justifié la création d’une filiale tourisme au sein du groupement d’employeurs multisectoriel du Pays basque. La filiale finance un demi-poste de permanent grâce au produit de l’activité générée. Elle stabilise ainsi des emplois, et elle sécurise employeurs et salariés. Certains des adhérents du cluster ont fait appel au GEIQ aquitain de l’hôtellerie de plein air pour pourvoir des postes, sur des compétences parfois difficilement qualifiables (ouvriers polyvalents en camping, par exemple). L’intérêt du GEIQ est reconnu, même si sa famille d’appartenance, l’IAE, semble mal repérée en tant que telle.

Le cluster Uztartu se trouve un peu dans la même situation, dans la mesure où plusieurs de ses adhérents éprouvent des difficultés de recrutement, pour des postes correspondant à des niveaux de qualification intermédiaires élevés (BTS, licence professionnelle, voire Bac +5). Certains d’entre eux (très petites entreprises de l’agro-alimentaire surtout) font appel aux services du GEIQ Agri Qualif : des jeunes y sont recrutés pour des contrats de professionnalisation, ce qui permet aux entreprises de bénéficier des apports d’un organisme de formation et d’un accompagnement social, réduisant appréhensions et déconvenues, comme en témoigne la présidente du cluster, ayant vécu l’expérience au titre de sa propre entreprise.

On se fait aussi aider par le GEIQ Agri Qualif. On met les jeunes en contrat pro et ils ont un suivi. Parfois la première année, on se dit : qu’est-ce que je vais faire avec ce jeune ? Mais ils peuvent débloquer, et là c’est gagné. En général, on les embauche après le contrat pro. On se donne du temps et des gens qui étaient au RSA rentrent dans cette dynamique et ça donne des résultats.
(Présidente du cluster Uztartu, Gamarthe, le 23/10/2014)

À travers les dynamiques pilotées par le Conseil de développement, l’insertion socioprofessionnelle apparaît tirée par deux moteurs : celui de la jeunesse et celui de l’excellence. En ce qui concerne la jeunesse, levier prioritaire des dynamiques territoriales, voire objet de cristallisation de la « question sociale » en Pays basque, il a été constaté que le territoire produisait l’un des plus forts taux de bacheliers en France et paradoxalement l’un des plus faibles taux de poursuite en études supérieures. Face à l’interprétation possible d’un attachement au territoire qui pénalise les parcours de formations supérieures devant se traduire par une « émigration », et pour affirmer leur rôle clé dans le renouvellement de l’économie du territoire, des établissements de formation supérieure, tels ESTIA³ ou l’ISA BTP, font valoir la recherche de l’excellence : l’idée n’est pas ici uniquement de retenir les talents locaux mais d’y attirer de nouveaux, afin de favoriser toutes les formes d’innovation dont l’économie du territoire bénéficierait.

Cette ambition liant la recherche de l’excellence, la jeunesse, et la priorisation de la création d’entreprises, évincerait-elle l’insertion socioprofessionnelle de personnes en difficulté d’une mise sur agenda territorial ? Des dispositifs, pilotés par Pôle Emploi et le Conseil régional notamment, sont destinés à ces publics. Ainsi le Conseil régional, à travers son programme régional de formation, finance-t-il la formation professionnelle de personnes relevant de critères sociaux (besoin de reconversion, âge, absence de qualification initiale…) pour des métiers qu’il estime en tension à l’échelle de l’Aquitaine, ou parfois sur des bassins de vie. Les métiers d’aide-soignant, d’aide médico-psychologique, d’auxiliaire de vie sociale, entre autres, sont visés par ces dispositifs. Quant à la précarité des publics, bien repérée, elle semble rester de l’apanage des structures spécialisées dans le champ social, à l’image de la réflexion initiée en 2015 au sein du collège « Activités sociales et sanitaires » du Conseil de développement du Pays basque sur la définition de la pauvreté et de la précarité. Finalement, les propos de notre interlocuteur de la CCI pourraient traduire cette difficile conjonction en Pays basque entre les enjeux d’insertion socioprofessionnelle perçus à l’échelle du territoire, les institutions qui les traitent, et leur appropriation plus large par les acteurs économiques.

La précarisation me préoccupe : on arrive dans un environnement de poor workers. La tertiarisation des emplois n’est pas indexée sur une augmentation des revenus. L’enrichissement patrimonial masque l’appauvrissement des autres. On est très pauvre en réflexion, en partage de cette question. On est incroyablement cloisonné. Chacun réfléchit à son truc dans son coin. C’est une forme d’égoïsme. Dans quels lieux en parle-t-on ? Je ne sais pas. La Mission locale pour les jeunes ; les organismes de logement social ; les associations qui gèrent les populations précarisées. Quand on en est là, c’est qu’on a acté cette situation. Nous par exemple nous n’avons pas de collaboration avec Pôle Emploi sur les publics qu’il s’agit de mettre en emploi. On a chacun nos mondes, nos équations d’analyse.
(Directeur du développement économique de la CCI de Bayonne Pays basque, Bayonne, le 16/10/2014)

Le vieillissement : un risque de réduction à des opportunités marchandes

En Guipuzcoa : de l’exosquelette à l’École de l’expérience

Les travaux de prospective menés au niveau de la diputación (cf. Chapitre 4) repèrent le processus de vieillissement comme un risque venant menacer la stabilité du régime de prestations lié à l’État de bien-être, en raison du nombre croissant de bénéficiaires. Les prestations et services qui en découlent relèvent des équilibres construits par l’action publique, associant de manière privilégiée diputación et services sociaux des municipalités, mais également le gouvernement régional, notamment pour des actions expérimentales impliquant le secteur sanitaire (cf. Chapitre 2). Les agences de développement, quant à elles, se situent plutôt dans un registre qui alterne entre trois pôles : le développement de la silver economy, la création de petites entreprises de services, et la valorisation territoriale de l’empowerment des personnes âgées sous une forme réciprocitaire.

En ce qui concerne la silver economy, l’économie du vieillissement peut être envisagée comme un créneau à même d’offrir de nouveaux débouchés ou de consolider des savoir-faire industriels avérés. Le cas de l’agence UGGASA dans l’Alto Urola est particulièrement remarqué. La spécialisation productive de cette comarca en matière de métallurgie, la présence de grands groupes étrangers, l’absence de tradition coopérative, ont conduit l’agence de développement à envisager la création d’une filière industrielle autour du travail du métal. La stratégie combine coopération entre entreprises et institutions, innovation technologique et internationalisation. Le secteur sociosanitaire est ici considéré comme un secteur industriel porteur, du fait de la conjonction d’une mobilisation locale (hôpital, centres résidentiels, centres de jour, université formant aux métiers du médico-social) et d’un marché international. Un cycle de formation supérieure « orthoprothésiste » est créé en mobilisant un centre de formation professionnelle tourné vers l’industrie. Un incubateur spécialisé dans ce domaine voit le jour. Les orthoprothésistes peuvent fabriquer ou adapter des prothèses externes (semelles, hanche, etc.) et devenir des assistants techniques de médecins hospitaliers. Un nouveau métier apparaît, et il suscite en même temps l’éclosion d’un marché industriel qui concurrence celui des prothèses standard, entre les mains d’entreprises allemandes. La filière industrielle qui en émerge s’intéresse à différentes applications comme l’adaptation des domiciles au vieillissement (potences, déambulateurs, etc.). Des porteurs de projet extérieurs à la comarca s’installent dans l’incubateur.

La même agence travaille sur un projet de réhabilitation des fonctions corporelles à partir d’un exosquelette. Un repérage lors de voyages d’étude (États-Unis, Japon, Allemagne, etc.) débouche sur la création d’un partenariat entre l’agence et une entreprise allemande pour la commercialisation d’un système de réhabilitation des fonctions corporelles dans les pays de langue hispanique. L’ampleur du projet et du marché mobilise les appuis de la diputación et du gouvernement régional. L’ambition est de fabriquer l’exosquelette dans le Guipuzcoa, mais d’envisager en même temps une maîtrise publique de son usage. Ceci à la différence du Japon qui en a fait un service purement marchand, le centre de réhabilitation fonctionnelle n’y étant accessible qu’à des personnes aux revenus élevés. L’agence affiche, avec la diputación, la volonté de conserver la maîtrise d’ouvrage publique de l’équipement. Cette volonté se heurte à la difficulté pour le service public de santé (piloté par le gouvernement régional) de l’incorporer dans son offre de services.

Ce projet présente ceci d’intéressant qu’il combine à la fois la prise en compte du processus du vieillissement, les marchés de haute technologie mobilisant des savoir-faire spécialisés et des partenariats internationaux, la culture industrielle, mais aussi la volonté de contrôle public pour les usages qui en découlent, afin d’en garantir l’accès au plus grand nombre. Cités industrielle, marchande et civique peuvent ainsi s’y rejoindre. L’avènement de la silver economy à partir de la diffusion d’outils technologiques pose la question du niveau d’investissement public à consentir afin de combler les écarts entre une offre coûteuse et une demande non solvable. À défaut, certaines agences appuient des créateurs d’entreprises ou de petites coopératives à s’installer dans le secteur de l’intervention à domicile (assistance personnelle dans le cadre de la PEAP essentiellement), tout en reconnaissant la difficulté de gestion d’une entreprise pour les personnes orientées. Elles peuvent développer un partenariat avec des centres de formation professionnelle qui forment des femmes, parfois migrantes, aux compétences professionnelles correspondantes.

Enfin, une autre agence témoigne d’une expérience menée dans le but de renforcer et de valoriser les savoir-faire, les compétences et les qualités des personnes âgées. L’« École de l’expérience » propose à de jeunes retraités de se former sur des thèmes divers, puis de devenir formateurs à leur tour. Les dynamiques de groupes sont favorisées autour de différents thèmes comme la pratique de la montagne, la connaissance de la littérature. L’association des anciens élèves de l’école est composée de formateurs et dix ans après sa création, elle témoigne d’une bonne vitalité. Cette expérience vient favoriser l’empowerment de la personne âgée dans un cadre collectif. Sans réduire la personne âgée à son intérêt marchand, sans l’instrumentaliser à des fins politiques, elle vient compléter des propositions classiques développées par les municipalités auprès de leurs associations de retraités, parfois avec une ambition intergénérationnelle et des moyens importants, comme dans le cas de la ville de Saint-Sébastien (cf. Chapitre 2).

En Pays basque français : le service pour tous rattrapé par la silver economy

Si les perspectives démographiques dégagées lors des travaux de prospective pilotés par le Conseil de développement mettent en évidence le vieillissement de la population, celui-ci semble davantage être perçu comme un risque qu’une opportunité pour le territoire. Dans le cadre de Pays basque 2020, l’atelier « santé-social » a travaillé à la définition d’une cohérence territoriale des politiques sanitaires et sociales à l’échelle du Pays basque. En matière de vieillissement, des évolutions quantitatives et qualitatives y sont soulignées, devant se traduire par des soins plus importants et un besoin de proximité. Le rapport de l’atelier (Conseil de développement, 2006 : 17) précise qu’il « convient donc d’adapter l’offre, afin de soulager le devoir que représente la prise en charge des personnes âgées, dans un contexte d’allongement de la durée de vie. »

Face à ce « devoir », et rejoignant les analyses convergentes menées au plan national et européen (cf. Chapitre 2), le maintien à domicile relève d’une forme de réponse à privilégier pour des raisons de moindre coût public et de volonté des personnes concernées. Il est fait état du besoin de réfléchir à des formes intermédiaires entre le domicile et l’hébergement en établissement, comme la restauration collective, afin de retarder l’entrée en établissement. On ne parle pas ici de centres de jours comme dans le Guipuzcoa, mais d’accueil de jour et d’hébergement temporaire. L’autre réponse est l’adaptation des équipements spécialisés, type EHPAD, à la demande, tant dans leur répartition géographique, que dans leur évolution fonctionnelle à de nouvelles situations et pathologies (telle la maladie d’Alzheimer). La forte attractivité du Pays basque est mise en relation avec la présence importante du secteur lucratif dans ce domaine, que des travaux ultérieurs confirment et quantifient (Erguy, 2011). Si les EHPAD privés à but lucratif entrent dans le calcul du taux d’équipement, ils ne sont pas habilités à l’aide sociale, soulevant le problème de l’accessibilité des personnes âgées à faibles ressources, et ce en particulier sur la côte basque où le nombre d’EHPAD à but lucratif est parfois majoritaire. La priorité au secteur non lucratif pour la création de places nouvelles devient ainsi un enjeu territorial, au nom d’un autre devoir, celui d’accueillir tout le monde. La cité civique peut être invoquée face à l’extension rampante d’une cité marchande, miroir aux alouettes d’une silver economy sans autre limite que le pouvoir d’achat de ses bénéficiaires, renforcée par l’attractivité héliotropique de la côte basque. Mais aussi les politiques publiques nationales qui la soutiennent, dans une perspective où le secteur de la santé devient un support d’application et de développement de technologies innovantes, emblématique de l’excellence en matière de recherche.

C’est d’ailleurs un axe de travail au sein du cluster Osasuna, dont le statut privé des entreprises adhérentes, qu’il s’agisse d’établissements de soins, d’EHPAD ou de structures de maintien à domicile, n’empêche nullement les collaborations avec des institutions publiques.

Le cluster collabore ainsi à des programmes de recherche et de développement mobilisant des partenariats multiples, avec le Conseil régional d’Aquitaine, Aquitaine Développement Innovation ou le cluster de santé aquitain spécialisé dans les technologies d’information et de communication. Le magazine Osasuna Mag, support de communication du cluster Osasuna, est destiné au grand public, et notamment aux usagers des établissements adhérents au cluster. Un numéro du magazine a été consacré entièrement aux seniors⁴. Il faisait apparaître par exemple la mise au point d’une combinaison pour professionnels et aidants destinée à éprouver les capacités motrices et sensorielles d’une personne âgée, pour, in fine, mieux la comprendre et donc mieux l’accompagner. Cette combinaison, promue par une entreprise d’aide à domicile privée rencontrée dans le cadre de nos entretiens (cf. Chapitre 2), trouve naturellement sa place lors d’un salon dédié aux seniors organisé dans une localité balnéaire de la côte basque. Ce même magazine présente de manière détaillée les possibilités d’intervention publique pour l’accompagnement des personnes âgées, à travers l’APA et les différentes modalités développées dans les RI Achat et Financement de l’aide à domicile. La redistribution publique ne peut être négligée lorsqu’il s’agit d’optimiser les conditions nécessaires au développement d’un marché, dans le domaine de la dépendance.

La silver economy inspire d’autres initiatives dans le sens d’une approche technologique, suscitant de l’intérêt en raison de leur inventivité (robot d’assistance à domicile pour aider les aidants, par exemple), et résonnant comme autant de signes de reconnaissance d’une montée en qualification de l’économie locale, sur la technopole Izarbel. L’intervention publique, arbitrée grâce aux moyens octroyés par le Conseil général et dans une bien moindre mesure l’ARS, est bien entendu complétée par l’offre de services de proximité des CCAS/CIAS, qui font parfois du thème du vieillissement un axe privilégié (cf. Chapitre 2). Silver economy et proposition de services publics traceraient-elles les seules pistes de réflexions porteuses de nouveautés en matière de vieillissement ? La cohésion sociale, thème récurrent dans les démarches de développement durable des collectivités, à travers notamment leurs Agendas 21, repose sur un marqueur commun : la solidarité intergénérationnelle.

Le problème du logement a ainsi bénéficié de cette approche intergénérationnelle à travers des initiatives, comme celle pilotée par une association ou un CCAS, qui consiste à mettre en relation des étudiants et des propriétaires âgés disposant d’un logement excédant leurs besoins, sur un principe d’échange de services. L’association Hemen, a animé un groupe de travail, reliant dans sa problématisation l’existence de grandes maisons semi-vides en Pays basque intérieur, leur entretien difficile avec la perspective d’aliénation du patrimoine correspondant, et l’isolement de personnes âgées. Des formes de cohabitation inter ou intra générationnelle ont été évoquées, version contemporaine d’un nouveau béguinage à inventer. C’est à ce titre qu’elle a pu connaître et valoriser une expérience associative, urbaine, consistant à organiser la garde à domicile de personnes âgées dépendantes. La nouveauté réside ici dans l’application du principe de cohabitation responsable qui repose sur la contractualisation directe par l’employeur/personne âgée d’un aide-soignant vivant à domicile. Bien que légale, la forme n’en suscite pas moins une réaction de frilosité de la part des acteurs publics, en raison de la difficulté à admettre un modèle économique qui articule le principe de réciprocité à ceux du marché et de la redistribution (cf. Chapitre 2).

Mais finalement, au-delà de ces pistes prometteuses qui situent la question du vieillissement au cœur de problématiques territoriales plus larges, nous voyons poindre deux facteurs qui viennent freiner sa prise en considération par les acteurs qui pilotent les dynamiques territoriales. D’abord, la crainte que suscite le développement d’une économie présentielle, dont le principal moteur reposerait sur le renforcement de populations âgées à revenus élevés. Sous cet angle, l’attractivité du Pays basque reporterait au loin l’horizon rêvé de la « Silicon Valley », avec ses attributs de performance et de jeunesse, pour lui substituer la morne ambition d’une « Silver Land » aux perspectives moins grisantes. L’appréhension, voire le rejet, rejoignent ici la cité de renom déjà invoquée dans les combats de valeurs portés par les logiques de coopération de certains clusters (cf. Chapitre 4), comme le souligne cet interlocuteur.

Je suis très sceptique sur le fait de continuer à créer localement des emplois destinés à faire un service sur place. Tout ce qui va concourir à créer des emplois de cette catégorie endogène, comme faire venir des vieux et former des aides-soignants et des assistants de vie, c’est idiot et je suis contre. Attention à être dans la santé et non pas dans le tourisme de bien-être. Car dans ce cas l’effort de la collectivité serait tourné vers la mutualisation des efforts pour une privatisation des bénéfices.
(Président du Conseil de surveillance d’Herrikoa, Bayonne, le 30/09/2014)

L’autre frein renvoie à la représentation d’un secteur qui serait pourvoyeur d’emplois de faibles qualifications, et ne pourrait donc contribuer à requalifier le territoire. Pas de salut sans cité industrielle, pas ou peu d’intérêt par et pour le territoire sans caution technologique.

Les reconversions se font dans des secteurs qui ne sont pas qualifiants. Celui des services est très dominant ici. Le service est un secteur de servitudes. On peut aller d’aide-ménagère à aide à domicile, mais on ne va pas loin. On ne deviendra pas ingénieur.
(Président du Conseil de développement, Bayonne, le 24/10/2014)

L’appropriation de concepts intégrateurs

Le développement durable : le social comme invité discret à la table de l’économie et de l’environnement

Dans les deux territoires, les projets de développement conçus aux différentes échelles sont dits durables, et ils sont parfois même labellisés de l’estampille Agenda 21 qui en garantit la conformité. Entre version contemporaine de l’intérêt général et concept fourre-tout, le développement durable qui « s’efforce de répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité de satisfaire ceux des générations futures » (Rapport dit Brundtland, 1987 : 14), s’est imposé dans le vocabulaire international depuis la Conférence mondiale de Rio en 1992. La définition du développement durable insiste sur la notion de besoins, et notamment des populations les plus démunies, ainsi que sur les limites de l’environnement à répondre aux besoins actuels et à venir. Pourtant, au-delà de la « déclaration d’intention généreuse, ce sont d’abord les préoccupations écologiques qui s’imposent…les ennemis majeurs pour l’avenir de la planète que le rapport Brundtland désigne n’ont pas grand-chose à voir avec les besoins des plus démunis… Il s’agit d’une part des changements climatiques imputés à l’accumulation de gaz à effets de serre… d’autre part des atteintes à la couche d’ozone… » (Brunel, 2004, 2012 : 45). Le premier Sommet de la Terre en 1992 donne un cadre de référence pour allier les trois objectifs du développement durable : l’Agenda 21. L’Agenda 21 « remet au centre des priorités publiques la notion de territoire, l’économie n’est plus décontextualisée de son enracinement local » (ibid. : 49). L’extension des Agendas 21 aux différentes échelles territoriales, allant des États-nations jusqu’à des territoires de proximité, se vérifie en Guipuzcoa et en Pays basque français.

En Guipuzcoa : le réductionnisme environnemental battu en brèche

Cinq des six agences de développement rencontrées sont engagées dans un Agenda 21, qui peut correspondre au projet stratégique du territoire de la comarca. Les Agendas 21 privilégient souvent des entrées environnementales (gestion des déchets, sensibilisation à l’écocitoyenneté notamment auprès des scolaires, préservation de la biodiversité, transports, etc.). Ils révèlent également le pragmatisme économique des choix stratégiques du Guipuzcoa et de la Communauté autonome basque en général, afin de favoriser le développement des énergies renouvelables, du point de vue des usages locaux, mais aussi des possibilités de déploiement industriel.

Grâce à son approche du développement durable, l’agence Goieki a réalisé un saut d’échelle dans l’appréhension de la transversalité des problématiques. Après avoir travaillé son plan stratégique territorial en 2004-2005 sous la forme d’un Agenda 21 (ce qui lui a permis de mettre en évidence les problématiques du vieillissement, du chômage féminin et de la migration), elle exprime à présent le besoin de changer de méthode. Plutôt que de privilégier des forums thématiques (environnement, social, industrie), elle souhaite travailler en forum fédérateur et transversal, afin de définir de nouvelles lignes stratégiques selon une vision intersectorielle. Elle a désigné « Agenda 22 » ce nouveau forum qu’elle considère comme innovant dans sa conception même.

En Pays basque français : entre cadre englobant et ordre parallèle

Le contrat territorial 2007-2013 pour le Pays basque a été reconnu Agenda 21 local par le ministère de l’Environnement français. Plusieurs communes du Pays basque se sont inscrites dans un projet de territoire labellisé Agenda 21 local. Les projets de territoire correspondants doivent s’approprier une méthode de travail qui privilégie cinq éléments de démarche. L’un d’entre eux, la participation, questionne l’effectivité de la nature participative des démarches, leur capacité à toucher les populations, directement ou indirectement. Et ceci à différents titres : information, mais aussi participation active, dont l’association au choix des projets et la coproduction pourraient constituer les formes les plus abouties. Un tel processus produirait ainsi une forme d’empowerment collectif en même temps qu’il en est la condition nécessaire ou le signe tangible.

La transversalité est un autre élément de démarche qui se réfère à la capacité d’énoncer des problématiques de manière transversale (en liant les aspects économiques, sociaux et/ou environnementaux, par exemple), mais aussi à les traiter transversalement au plan opérationnel. Elle s’apprécie à différents niveaux : celui de l’action publique (par la capacité d’articulation des différentes politiques sectorielles, ou à différents échelons territoriaux), et plus largement celui des mobilisations socioéconomiques (ce qui renvoie tout autant à l’aptitude au décloisonnement de ces dernières).

Le projet de territoire du Pays basque a été reconnu Agenda 21 au motif que les différentes finalités du développement durable étaient couvertes par le caractère large des thématiques inscrites dans le contrat. De même, l’antériorité de la démarche, l’étendue de l’assiette des participants aux différents travaux, ont pu convaincre de sa dimension participative et de sa capacité à croiser des regards qui transcendent les appartenances sectorielles et thématiques.

Il nous apparaît cependant que l’extension de la dimension participative pourrait être questionnée, malgré le renouvellement des membres du Conseil de développement. De même la transversalité des approches renvoie-t-elle à des choix méthodologiques. Est-elle favorisée par une réflexion circonscrite à des ateliers thématiques (santé-social d’une part, économie-emploi-formation d’autre part), si les analyses et conclusions qui en émergent ne sont pas croisées ? Ne contribue-t-elle pas à renforcer des perceptions parallèles, voire une forme de culture de l’entre soi (par sphère professionnelle), qui ne favorise par les perceptions communes d’enjeux, comme le soulignait l’interlocuteur de la CCI interrogé sur l’insertion socioprofessionnelle de personnes en difficulté (cf. supra) ?

Le contrat 2014-2020 révèle une prépondérance de projets économiques et environnementaux retenus en première priorité ; il vient souligner en creux le faible nombre de projets à caractère social, ou la difficulté à concevoir des projets par nature transversaux, qui condenseraient des enjeux économiques, sociaux et environnementaux. Le choix de l’appel à projets a finalement favorisé l’ordre parallèle de maîtres d’ouvrage aux fonctionnements cloisonnés, au détriment de la transversalité des approches, pourtant engagée dans les groupes de travail préalables.

Des logiques institutionnelles bousculées par les mouvements sociaux et citoyens ?

Finalement, si le concept de développement durable est largement invoqué dans les deux territoires, il permet certes d’appréhender les différents champs du développement territorial, mais sans remettre en cause fondamentalement les modèles de croissance économique sur lesquels sont fondées les dynamiques économiques territoriales. Nous sommes ici loin du « pari de la décroissance » (Latouche, 2006).

Pendant ce temps, les mouvements sociaux citoyens s’expriment, de part et d’autre. En Pays basque français, la « vague » citoyenne pour le climat a prolongé son rassemblement festif d’octobre 2013 : Alternatiba devient un mouvement citoyen qui s’est étendu à d’autres pays européens. L’association Bizi qui en a été l’instigatrice (cf. Chapitre 4) s’inscrit en 2015 au cœur d’une nouvelle initiative : un Tour de vélo, démarrant à Bayonne, et qui, après avoir traversé six pays européens, s’achève à Paris avant la conférence des Nations Unies pour le changement climatique (COP 21) en décembre 2015. Le périple permet de sensibiliser lors de son passage sur la sobriété énergétique, les AMAP, les circuits courts, la finance éthique, les médias alternatifs, une économie fondée sur le recyclage, etc. Cette initiative citoyenne, qui trouve son ressort dans une forte implication locale articulée à une perspective internationale, bénéficie du regard bienveillant de la part des formes de mobilisations institutionnelles regroupées au sein du Conseil de développement. Bien que proches par une finalité partagée, elles se différencient cependant : la radicalité du sentiment d’urgence de la première ne peut se satisfaire pleinement du besoin de construction consensuelle des secondes. L’une de ses étapes était la ville de Bilbao où l’attendaient différents mouvements alternatifs, dont ceux représentés par le réseau REAS engagé dans la promotion d’une consommation socialement responsable.

La responsabilité sociale des entreprises, entre marketing et engagement éthique

La responsabilité sociale des entreprises (RSE) « renvoie à l’intégration des dimensions marchandes et non marchandes dans la gestion, et à la prise en compte des effets externes positifs et négatifs des entreprises sur la société » (Gond et Igalens, 2008, 2014 : 3). Elle se situe au cœur des dynamiques contemporaines du capitalisme en offrant une illustration de sa capacité à s’adapter à ses critiques en les internalisant au sein même des processus de gestion (Boltanski et Chiapello, 1999). Ceci lui vaut un regard critique de la part de ceux qui ne lui reconnaissent pas l’ambition d’une transformation sociale au nom de la raison éthique. La question est posée : l’engagement des entreprises au titre de la RSE porte-t-il la sincérité de la conviction de ses dirigeants, de ses parties prenantes, ou trace-t-il d’abord le sillon d’une communication marketing intéressée ? La critique comme la question rejoignent les limites soulevées à l’égard du développement durable, dont la RSE peut constituer une déclinaison partielle dans sa version entrepreneuriale. La RSE incorpore une dimension politique et morale qui ne peut se réduire à la performance sociétale, mais qui l’impacte (Chanteau, 2011).

Ce qui nous intéresse ici est finalement de repérer comment, au nom de cette démarche de RSE, des entreprises s’intéressent à des problèmes sociaux (ou sociétaux), en internalisant parfois la construction de réponses dans les processus de production, ou en soutenant des initiatives qui dépassent la dualité marché/redistribution publique car elles font intervenir le principe de réciprocité.

En Guipuzcoa : vers un nouveau cadre de réflexion

Le cluster Gaia apporte des exemples où la dimension marchande de la RSE apparait à travers le transfert de technologies vers des pays du sud. Ainsi, la diffusion de télé-centres dans des pays comme l’Inde, le Pakistan est-elle rattachée à la RSE et à l’innovation sociale dans la mesure où ces télé-centres permettent à des publics comme des enfants, mais aussi des femmes, ou des personnes âgées, d’accéder aux nouvelles technologies d’information et de communication. De la même manière, un projet technologique de diffusion de microcapsules pour lutter contre la malaria, mené en partenariat avec une fondation humanitaire en Inde, est-il valorisé au titre de la RSE.

Le cluster ACLIMA envisage la RSE au titre de l’innovation non technologique, ou innovation sociale. Celle-ci est comprise dans le sens des relations entre l’entreprise, l’environnement et plus largement la société, posant parfois la question de l’intégration de collectifs en difficulté (notamment des personnes handicapées).

Dans un autre registre, les coopératives disposent d’un fonds coopératif et financent à ce titre des actions à caractère social, souvent de portée locale (clubs sportifs, événementiels, publications en euskera, etc.). L’une des SIAE rencontrée lors de nos enquêtes a pu bénéficier d’un financement ponctuel dans ce cadre. Le cas d’une entreprise privée, société anonyme, spécialisée dans la métallurgie, illustre une implication locale des salariés au nom de la RSE. Certains d’entre eux se sont engagés bénévolement dans des projets développés par Caritas. L’engagement des salariés, valorisé par l’entreprise, pourrait conjuguer gestion du management, promotion commerciale, implication locale et intérêt général, comme le soulignait cet observateur.

L’entreprise est très visible localement. Si on voit qu’elle appuie des collectifs en difficulté, on se dit que les personnes qui y travaillent veulent s’engager. Ce qui est technique, tu l’apprends. Mais l’humain ? On peut valoriser les personnes déjà engagées dans des associations parce qu’elles voudront incorporer cette notion de responsabilité, de motivation, dans l’entreprise.
(Directeur administratif de la fondation IMH, Elgoibar, le 25/04/2014)

Il s’agit là d’un exemple invitant à élargir la notion de réciprocité en sortant de la circularité obligée donneur/receveur. Les salariés donnent du temps et des compétences au profit d’une association. Ils reçoivent en retour une gratification symbolique et immatérielle liée à la valeur qu’ils accordent à leur engagement, mais aussi un surcroît de considération au sein de leur entreprise. Cette dernière valorise pour son compte la caution morale d’un tel engagement au profit du territoire, mais aussi les capabilités des salariés (responsabilité, engagement) valorisables professionnellement. Le principe de réciprocité (engagement sur une base ni marchande ni monétaire) ainsi élargi reste cependant subordonné à l’ordre marchand.

Ces différentes initiatives s’inscrivent dans l’ambition d’un cadre méthodologique d’application de la RSE en Communauté autonome basque, conçu par l’Agence basque d’innovation Innobasque. Celle-ci propose une réflexion éthique sur les différentes formes de conception de l’entreprise (Innobasque, 2013)⁵. Notons parmi les pistes évoquées, les suggestions suivantes pouvant rejoindre la « question sociale » :

1. l’embauche de personnes appartenant à un collectif en risque d’exclusion ou avec un handicap ;
2. l’adaptation ou la création de nouveaux produits et services pour des clients en risque d’exclusion ou avec un handicap ;
3. la priorité donnée à des fournisseurs ou des sous-traitants locaux, régionaux et nationaux pour favoriser l’emploi local ;
4. la collaboration avec des associations sociales de la région pour aider des populations en risque d’exclusion ou avec des ONG pour identifier des actions de volontariat prioritaires pour la communauté.

En Pays basque français : les frontières du « social » déplacées

En Pays basque français, la notion de RSE est appréhendée diversement par le monde économique. Rappelons que les valeurs et les objectifs de la marque territoriale renvoient à la notion de responsabilité sociale, dans un cadre collectif territorialisé. La RSE en tant que telle est appropriée par les entreprises, notamment les plus importantes, selon des objectifs et des modalités qui rejoignent les référentiels nationaux. Deux autres démarches, portées toutes les deux par des associations, ont retenu notre attention. Elles se rapportent à la RSE, mais elles la débordent. D’une part à travers une réponse qui incarne le principe économique de réciprocité inféodé à l’ordre marchand. D’autre part à travers une modalité de travail social qui ne relève plus uniquement de la redistribution publique mais aussi du secteur marchand.

La première est illustrée par une association affiliée à la fondation nationale FACE (elle participe au RI Financement de l’IAE), dont le rayonnement local couvre les Pays de l’Adour⁶. Reposant sur l’adhésion des entreprises, mais financée en grande partie par des subventions, dont la plus importante est octroyée par le Conseil général des Pyrénées-Atlantiques, elle oriente son action vers trois thématiques : la lutte contre les discriminations, la promotion de l’égalité professionnelle et l’égalité des chances. Elle participe à une action partenariale dans le cadre de deux PLIE (Programme local pour l’insertion et l’emploi), dont celui mené sur Bayonne au titre de la politique urbaine (contrat de ville). Un poste de référent est détaché par la fondation auprès du PLIE : il permet à des personnes, orientées par le service public de l’emploi, de bénéficier d’un accompagnement renforcé pouvant aller jusqu’à 24 mois, et pouvant se prolonger 6 mois après l’entrée en entreprise. Jusqu’en 2014, cet accompagnement pouvait être complété par un système de parrainage. Celui-ci permet à des bénéficiaires du RSA de disposer d’un soutien, pour améliorer leurs outils de communication (CV), ou accéder à un réseau valorisable professionnellement. Les parrains sont surtout des cadres, salariés d’entreprises adhérentes à la fondation, elles-mêmes engagées au titre de la RSE. L’implication bénévole des salariés pour accompagner les personnes en demande d’emploi est valorisée au titre de la RSE. Ici également, à l’instar de l’entreprise guipuzcoane évoquée plus haut, la motivation de l’entreprise mêle recherche d’une image, responsabilisation des salariés, management interne, engagement citoyen, intérêt général. Dans un registre équivalent, le Crédit agricole, membre de la fondation et engagé dans la RSE, autorise ses salariés à s’investir 16 heures par an dans les actions de la fondation. La réciprocité est ici délimitée par le cadre légal du contrat de travail ; elle est en réalité financée par l’activité marchande de l’entreprise.

La seconde démarche est portée par une association composée d’assistantes sociales qui travaillent uniquement dans les entreprises. Le spectre d’intervention de ces travailleuses sociales couvre différents domaines de la vie des salariés : sphère privée et familiale, logement, endettement, travail et santé. L’association peut aussi être saisie par ses adhérents, employeurs ou comités d’entreprise, pour une fonction de médiation sociale concernant les relations salariés/employeur, des difficultés interpersonnelles, une veille sur le mal-être au travail. Les interventions professionnelles, toutes financées par les entreprises, sont parfois sollicitées au titre de la RSE, en tant qu’adossement à un service social intégré des entreprises, pour soutenir des personnels fragilisés par exemple. L’exemple de cette association montre que par le biais de la RSE, le curseur du travail social se déplace sur un double terrain : celui de l’entreprise d’une part, et à l’intérieur de celle-ci, celui du dialogue social.

L’innovation sociale : du projet « transtitutionnel » aux apports des mouvements sociaux

À quelles formes d’innovation sociale s’intéresser, dans une perspective polanyienne (Polanyi, 2008 : 514, Dourson, 2009), qui renvoie à un projet de transformation sociale ou sociétale ? Cette ambition est-elle nécessairement contredite par une conception schumpétérienne de l’innovation (Dourson, 2014, Schumpeter, 1998, 1942), alimentant capitalisme, économie marchande et croissance ?

Prises en étau entre visée transformatrice et pragmatisme adaptatif, nous avons relevé une démarche et une initiative qui illustrent deux formes d’innovation sociale, dont le point commun pourrait être qu’elles lient, voire subordonnent, le principe marchand de l’économie à un objectif social appréhendé à l’échelle du territoire.

En Guipuzcoa : concevoir les projets par-delà les institutions

La première démarche relève de l’évolution d’une structure, Gipuzkoa Berritzen, dont l’objet, lors de sa création en 2005, était de renforcer l’innovation territoriale par la coopération. De nature très institutionnelle, elle s’inscrit dans le prolongement des travaux prospectifs Gipuzkoa +20. Elle est d’abord intégrée au sein de l’agence basque d’innovation, Innobasque. Puis elle s’en détache en 2012, devenant alors une association composée de personnes physiques. Son évolution organique et son cadre de réflexion soulignent la difficulté à lier performance économique et enjeux sociaux dans l’espace contraint du jeu institutionnel, et le besoin de s’en défaire pour construire des espaces de réflexion moins prisonniers des logiques programmatiques.

Ainsi, son ambition consiste-t-elle à porter un regard critique sur le processus d’innovation lui-même, au constat que les efforts publics importants consentis en matière de recherche et développement ont produit peu de résultats. La question de l’innovation devient alors celle de la coopération. L’innovation par la coopération, mais selon une approche qui ne se réduise pas à l’égoïsme calculateur du passager clandestin souhaitant accéder à la performance de l’autre. En situant la démarche au service de l’amélioration de la société dans son ensemble, Gipuzkoa Berritzen est amené à définir six lignes de travail dans lesquelles doivent s’inscrire toutes les initiatives accompagnées, parmi lesquelles l’éthique et l’entreprise, l’économie et le bien commun⁷, le développement comarcal (en posant la question du rôle des agences de développement, par-delà la gestion des programmes institutionnels), l’encouragement à la prise d’initiative, les collaborations entre générations sans lien hiérarchique.

Les quelques 80 personnes qui adhèrent à l’association sont toutes issues d’institutions, représentant le monde économique et social, mais les idées amenées par ces personnes physiques sont traitées en tant que telles, et non pas en tant que futurs projets institutionnels. Les besoins d’entente institutionnelle pour construire le cadre des moyens nécessaires sont renvoyés vers d’autres lieux. Un exemple d’idée n’ayant pu être menée à son terme en raison de l’entrave institutionnelle est donné par un projet expérimental en matière de vieillissement, associant Osakidetza et la diputación du Guipuzcoa. Il s’agissait de créer un « laboratoire » dans la ville de Zarautz, autour d’un gestionnaire de cas rattaché au centre de santé municipal, facilitant l’articulation avec les services sociaux pour le traitement de près de 200 personnes. L’innovation résidait ici dans le caractère inédit du travail conjoint entre Osakidetza et les services sociaux. Mais dans le même temps, le gouvernement régional lançait son programme expérimental Etxean Ondo dans la même municipalité (cf. Chapitre 2), avec des moyens importants, mettant en échec l’initiative, et soulignant au passage la difficulté de collaboration non seulement entre deux institutions (diputación et gouvernement régional), mais entre services au sein d’une même institution (Osakidetza, et département de l’emploi et des questions sociales en charge d’Etxean Ondo, tous les deux rattachés au gouvernement régional).

En Pays basque français : l’irruption d’une monnaie locale

Le second exemple relève d’une monnaie locale en Pays basque français, l’eusko, qui se définit comme basque, écologique et solidaire. Elle s’inscrit dans le sillage des monnaies locales créées un peu partout dans le monde, avec pour principe commun de ne pas être indifférentes à la finalité de l’échange, et semblant répondre à l’injonction qu’il « faut de la diversité monétaire, comme il y a de la biodiversité dans une forêt, afin d’amortir les chocs » (Lietaer, 2009)⁸. Dans la présentation que son association gestionnaire en fait, l’eusko est présenté comme un outil qui favorise l’avènement d’une économie plus respectueuse de l’être humain et de son environnement naturel, en lui assignant une pluralité d’objectifs : mettre l’économie au service de l’homme, de la culture et de la planète ; favoriser les échanges locaux et relocaliser une partie de l’économie ; développer le lien social et les solidarités ; développer l’utilisation et la place de l’euskara ; soutenir des projets locaux d’intérêt commun ; réduire l’impact écologique.

Pour servir cette diversité d’objectifs, l’association gestionnaire habilite les structures (entreprises, associations, municipalités) pouvant recevoir cette monnaie comme moyen de paiement, en vertu de leur engagement sur des principes mais aussi des pratiques dont le non-respect vient signer autant de règles d’inéligibilité : entreprises très polluantes, connues pour leurs pratiques sociales déplorables, grandes chaînes internationales, agriculture industrielle, producteurs ne se fournissant pas du tout auprès d’autres producteurs locaux. Les consommateurs achètent le produit au même prix qu’en euros, mais l’entreprise qui adhère au projet ajoute une commission de 5 % lors de la conversion eusko/euro. 60 % de ces commissions sont versées aux organisations participantes (associations sociales, culturelles, linguistiques, écologistes) sur choix des consommateurs. Notons qu’en 2015, parmi les associations adhérentes, on retrouve de nombreuses structures orientées vers la promotion de l’euskara, l’action culturelle, mais aussi l’écologie, les circuits courts, l’aide humanitaire, l’enfance handicapée ou des mouvements féministes. Aucune structure d’insertion par l’activité économique, ni aucune association d’aide à domicile ou intervenant auprès des personnes âgées n’en faisait partie. Avec l’eusko, le curseur du lien social et des solidarités ne s’était pas encore déplacé à l’endroit des deux formes de vulnérabilité que sont l’éloignement des conditions d’accès à un emploi d’une part, et le vieillissement d’autre part. Mais ces dernières ne l’avaient pas rejoint non plus… Probablement en raison des logiques tutélo-marchandes qui orientent leurs acteurs, y compris les associations, peu enclines à se rapprocher des mouvements sociaux liant fortement appartenance territoriale, identité culturelle et promotion de modèles de développement respectueux de l’environnement, dont elles sont éloignées. Le « prendre soin » semble encore relever de logiques parallèles : les personnes vulnérables d’une part, et parmi celles-ci les personnes âgées et les personnes éloignées de l’emploi, selon des règles essentiellement maîtrisées par l’action publique ; la planète à ses différentes échelles, et notamment au plan local, d’autre part, susceptible d’enrôler plus largement la responsabilité citoyenne. Un « prendre soin » (Gadrey, 2015), qui relierait dans un care renouvelé ces différentes dimensions, reste encore à construire.

Conclusion

En approchant la vaste question sociale à partir des problématiques qui viennent interroger la cohésion sociale, l’observation de chacun des territoires renvoie des réalités distinctes, et des thématiques évolutives. Ainsi le Guipuzcoa met-il en évidence différentes questions sensibles dans ses travaux prospectifs, comme le vieillissement de sa population, l’égalité des genres (notamment en termes d’accès à l’emploi pour les femmes), et la migration. Ces thèmes sont plus ou moins appropriés par les agences de développement, en fonction des contextes sociaux et économiques de leurs territoires respectifs.

Toutes les agences de développement traitent la problématique de l’emploi, facteur de légitimation de leur existence même au moment de leur création, dans les années 1980-90. Mais elles ont ensuite évolué différemment. Certaines ont donné la priorité à l’accompagnement des personnes, désormais regroupées par catégories d’appartenance en fonction de leur niveau d’employabilité selon différents critères faisant intervenir l’âge, le niveau de qualification, le projet personnel, le genre. D’autres ont préféré accorder leur préférence à l’accompagnement des entreprises, ou à celui de candidats à fort potentiel pour la création d’entreprises. Ceci les conduit à renoncer au suivi des collectifs les plus en difficulté, pris en charge par les services sociaux des municipalités ou des agences privées.

L’accent est souvent mis sur l’accompagnement de personnes à fort potentiel, afin de servir les perspectives de développement des entreprises, à l’international notamment, rejoignant ainsi les préoccupations des clusters. Dans ce contexte, l’insertion socioprofessionnelle des publics les plus en difficulté, dont le nombre s’est accentué depuis la crise de 2008, relève de deux logiques essentiellement. D’une part, celle endossée par les agences de développement dont les territoires connaissent les taux de chômage les plus élevés, et qui offriront à ces publics programmes spécifiques, ateliers, formations. Elles s’adossent parfois à des centres de formation professionnelle, dont le rôle important peut être souligné, en tant qu’outil de développement au service d’une comarca, ce dont témoignent leur rôle d’entité collaboratrice du service public de l’emploi, leur implication active dans la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences, l’ouverture de cycles de formation dans des domaines ne relevant pas de leur culture originelle (mécanique et services à la personne, par exemple, au sein d’une même structure). D’autre part, celle relevant de programmes publics diligentés par les différents échelons, depuis l’État espagnol, jusqu’à la diputación, en passant par le gouvernement régional, associant indifféremment agences, clusters ou organismes de formation. Ces derniers sont ainsi soumis à une forme d’insécurité quant à la permanence des actions, dont les orientations et la nature des bénéficiaires leur échappent.

Le vieillissement des populations est ici envisagé essentiellement sous deux aspects. L’opportunité d’un essor industriel lié à la silver economy d’une part, notamment dans les comarcas où la culture industrielle et les partenariats noués avec le secteur sociosanitaire par l’entremise de l’agence de développement, favorisent l’émergence de projets innovants. La valorisation de l’empowerment des personnes âgées d’autre part, à travers des expériences destinées à favoriser le vieillissement actif, et donc in fine à retarder son processus, mais dans un cadre réhabilitant le principe de réciprocité au service du territoire.

Le Pays basque français a appréhendé les problématiques sociales dans un second temps, au regard de son engagement dans la prospective territoriale. Les analyses menées par le Conseil de développement identifient des thèmes prioritaires comme la jeunesse, la santé (avec notamment le constat de déséquilibres territoriaux qui appellent la construction d’une réciprocité territoriale), mais aussi le dialogue social à construire dans un tissu économique essentiellement composé de très petites entreprises.

L’insertion socioprofessionnelle semble subordonnée à ces priorités, et de ce fait, les personnes les plus en difficulté sont prises en charge par des institutions intervenant sur des thèmes particuliers, auprès de publics spécifiques, sans que la question en tant que telle ne soit mise en débat plus largement. Et ce, même si des dispositifs qui peuvent relever de l’IAE (comme les GEIQ) contribuent à apporter des réponses dans certains secteurs, tels l’agro-alimentaire ou le tourisme.

Le vieillissement apparaît ici comme un risque, voire une menace, celle du renforcement d’une économie présentielle qui disqualifierait le territoire, en accentuant des formes de ségrégation sociale, générationnelle et spatiale. La silver economy est investie par le secteur marchand, mais sans que la question de la maîtrise ou de l’usage de ces technologies ne soit posée, localement et collectivement.

Les dynamiques plurielles inscrites dans les comarcas du Guipuzcoa, tout comme celles du Pays basque français, semblent hésiter entre des processus sélectifs au service de logiques marchandes, et rappel à l’ordre des valeurs civiques qui souligne l’insuffisance des solidarités redistributives pour intégrer socialement toutes les formes de vulnérabilité. L’idéal solidariste porté par les coopératives ou la finance solidaire a du mal à s’imposer dans les dynamiques territoriales, d’autant plus que la vulnérabilité, dans ses différentes expressions, ne fait pas l’objet d’une mise sur agenda large et partagée.

En contre-point, dans les deux territoires, nous voyons apparaître avec plus ou moins de force et d’appropriation des concepts cherchant à articuler les dimensions économiques et sociales, en mobilisant trois niveaux d’intervention : l’action publique, l’entreprise et les mouvements sociaux. Celui du développement durable est largement répandu au sein des collectivités de différents rangs à travers des Agendas 21. Même s’il semble privilégier à ces échelles les thèmes économiques et environnementaux, il permet de poser un cadre général de réflexion liant les questions sociales à des enjeux économiques et environnementaux, dont certains mouvements citoyens se sont saisis.

La responsabilité sociale des entreprises, au-delà de son inévitable approche marketing, montre qu’elle peut aussi ouvrir vers des enjeux territoriaux, notamment en matière d’insertion socioprofessionnelle de publics en difficulté. Elle contribue à déplacer la question sociale à l’intérieur des entreprises en les interrogeant à deux niveaux : l’engagement citoyen auprès du territoire dans lequel elles puisent une partie de leurs ressources, et la nécessité d’un accompagnement spécifique de leurs propres salariés fragilisés. La recherche de l’innovation sociale et sa possible revendication transformatrice peuvent relever de différentes approches. Institutionnelle et processuelle quand il s’agit de réfléchir à des projets selon des principes qui essaient de baliser l’intérêt général, et non pas des cadres programmatiques qui en tracent les contours par anticipation. Ou alors citoyenne et se définissant par des objectifs et des résultats comme le révèle l’exemple d’une monnaie locale qui subordonne l’échange marchand à des principes et des valeurs au service du territoire.

Notes

1. Parmi lesquelles certaines entités promotrices ayant créé des SIAE (cf. Chapitre 1).
2. La « gestion des cas difficiles et de la nouvelle génération » fait l’objet d’une formation en 2015.
3. École supérieure des technologies industrielles avancées, émanation de la CCI, implantée au cœur d’une technopole qui abrite incubateur, pépinière d’entreprises, laboratoires, entreprises, etc. et les sièges des clusters Osasuna et Eskal Euréka.
4. Osasuna (2013), « Les seniors au centre de toutes les attentions », n° 8, octobre-novembre-décembre 2013, p. 11-15 ; http://www.osasuna.cluster-sante.fr/wp-content/uploads/2017/12/Osasuna-Mag-8.pdf
5. Initiative pilotée par Innobasque, à laquelle se sont joints de nombreux autres acteurs, tels ASLE, (Agrupación de sociedades laborales de Euskadi), KonfeKoop, mais aussi les Chambres de Commerce, le cluster Gaia, les trois diputaciones, Emmaüs, la banque éthique Fiare, par exemple.
6. Soit un territoire couvrant approximativement les départements des Pyrénées-Atlantiques, des Landes et des Hautes-Pyrénées.
7. En s’appuyant notamment sur les travaux de l’altermondialiste autrichien Christian Felber concernant l’économie citoyenne, et sa matrice du bilan citoyen de l’intérêt général (Felber, 2011).
8. Dans « Créer des monnaies par millions », Le Monde, 18/08/2008 (http://www.lemonde.fr/societe/article/2009/08/18/creer-des-monnaies-par-millions_1229556_32224.html, consulté le 28/08/2015).