Marc Trinqué
Pour aborder nos travaux sur l’observation transfrontalière, je voudrais d’abord faire une rapide présentation des agences d’urbanisme. Prévues par l’article L.121-3 du code français de l’urbanisme, ces agences sont un outil d’ingénierie territoriale qui fournit un appui technique aux collectivités territoriales en ayant pour mission de participer à l’élaboration des stratégies et à leur mise en œuvre, de développer des politiques d’observation et d’accompagner la coopération transfrontalière.
L’Agence d’urbanisme Atlantiques et Pyrénées (AUDAP) est une organisation multi-partenariale, dont les membres sont l’État, la région, le département, les agglomérations de Pau-Béarn et du Pays basque, toutes les plus petites intercommunalités du département des Pyrénées-Atlantiques et du sud des Landes, sans oublier que nous coopérons avec les Espagnols, lesquels deviendront, un jour peut-être, membres de l’Agence.
S’agissant de la mission de coopération transfrontalière de l’AUDAP, sa genèse est issue d’une réunion qui s’est tenue avec les directeurs de l’aménagement de l’urbanisme de nos territoires français et espagnols (Aragon, Navarre, Euskadi). La réunion a conduit à réfléchir ensemble, en termes d’aménagement du territoire, à des objets concrets. La première question qui s’est posée a évidemment été de savoir de quel territoire on parlait. Quelle en est la limite ? De quoi nos territoires sont-ils composés ? De qui sont-ils constitués ? Pour répondre à ces interrogations, on s’est appuyé sur ce que tous les membres mais aussi nos voisins espagnols entendaient par coopération.
Dans un premier temps, je remarquerais qu’il est compliqué de faire de la coopération sans avoir une lecture du territoire, sans disposer d’éléments de connaissance. Un des objectifs de l’observation transfrontalière est donc de « montrer » le territoire, d’objectiver la réalité des dynamiques territoriales et l’organisation des territoires. Si certains territoires, comme le Genevois, sont très en avance et disposent depuis très longtemps d’éléments de connaissance, d’observation, d’articulation des données, cela n’était clairement pas notre cas. Sur notre territoire, il n’existait même pas de cartographie informatique géographique SIG qui permettait d’avoir un socle sur lequel il aurait été possible de dessiner des éléments collectivement.
La deuxième ambition qui nous anime, au-delà de cette connaissance, est de connaître pour agir. Ces éléments d’observation ont vocation à éclairer les politiques publiques. C’est là l’une des finalités essentielles de l’observation. Par ces données, il s’agit d’aider les décideurs, grâce à une vision spatialisée des territoires.
Une ambition très spécifique de l’observation en contexte transfrontalier est de développer l’interconnaissance. Cet outil a permis des rencontres entre homologues côté français et espagnol et de construire des éléments d’interconnaissance, à la fois entre les décideurs mais également entre les services et les techniciens. La construction de notre observation transfrontalière au sein de l’AUDAP a donc aussi été l’occasion de faire en sorte que nos administrateurs se mettent en lien avec leurs homologues, ce qui n’était pas si évident jusque-là.
Il en découle la volonté de construire des approches partagées du développement et de l’aménagement du territoire. Sur des thématiques telles que la mobilité, l’environnement, le logement, il nous semblait qu’il était possible d’avoir des approches concordantes. Cette volonté nous a conduits à interroger la concordance des différents documents d’urbanisme à l’échelle régionale et locale de part et d’autre de la frontière. Il est clair, en effet, que nous partageons de nombreux sujets tels que l’espace, le littoral, pour certains les espaces de montagne, de vallée, tout ce que l’on qualifie de trames vertes et bleues, sur lesquels l’aménagement et le devenir peuvent être pensés de manière collective. Autour de ces sujets, nous avons donc travaillé à capitaliser de l’information et de la donnée d’observation. Différents documents ont ainsi été produits, dont le premier a porté sur les dynamiques territoriales et la géographie de l’espace afin de voir l’organisation du territoire, la répartition des hommes sur ce territoire, les évolutions démographiques.
Pour ce travail, il a fallu se mettre d’accord sur un certain nombre d’éléments comme les années de correspondance, les échelles de valeur, ou même les couleurs à utiliser pour représenter les phénomènes. Au-delà de la construction de l’outil, ce travail a révélé des problématiques communes. Par exemple, sur l’évolution de population, nous nous sommes aperçus que les centralités urbaines posaient les mêmes problèmes de perte de dynamisme ou encore que les zones de montagne étaient dans des situations de dépeuplement des deux côtés de la frontière mais que la distribution humaine n’était pas la même : côté français, les campagnes sont habitées, tandis que, côté espagnol, le peuplement est beaucoup plus lâche, posant la question du devenir de ces espaces agricoles ou naturels.
Un deuxième objet d’étude a été le commerce, ce qui a permis d’apporter une lecture de l’armature commerciale du territoire, conduisant à questionner les complémentarités et concurrences entre nos territoires frontaliers et les nécessités de collaborer. Les projets de développement commercial situés sur la frontière du côté d’Irun interrogeaient très directement l’impact sur le tissu commercial du côté français. De même, on s’est aperçu que l’on partageait les mêmes problématiques d’évolution du commerce, orientées de plus en plus vers du commerce de tourisme et de moins en moins vers du commerce de proximité.
Le dernier sujet en date porte sur le logement. Effectivement, cette thématique est particulièrement importante pour les habitants au regard de la recherche de logements et du besoin d’une offre adaptée. Elle implique évidemment les politiques publiques, face à une crise du logement liée en grande partie à l’offre touristique de courte durée.
Finalement, cet outil nous a permis de faire des constats et de commencer à se questionner sur des problématiques d’aménagement et d’urbanisme.
Pour prendre un peu de hauteur, je dirais que notre travail consiste à gérer la complexité et à organiser les complémentarités avec d’autres observatoires sur d’autres échelles. Par notre approche spatialisée très fine des territoires, nous sommes capables de fournir des observations à l’échelle des communes, voire en deçà. L’une des complexités en transfrontalier est de choisir les sujets d’observation. Au-delà de l’auto-saisine sur certains sujets, il faut s’accorder sur ce que l’on a envie de regarder ensemble. Ce choix, loin d’être évident, nous a conduits à poser la question des enjeux et des défis communs sur nos territoires : transition écologique, changement climatique, gestion de la mobilité, traitement des déchets. Sans que ce soit encore une commande politique, cette orientation a permis de canaliser les sujets que l’on devait observer.
La phase d’observation pose elle-même de nombreux défis, dont le premier concerne les données comparables dans la mesure où elles n’existent pas toujours d’un côté et de l’autre de la frontière. Il faut donc trouver des éléments comparables, que l’on puisse analyser. Il faut choisir ensemble le type de représentation, ce qui s’avère très culturel. Chacun représente à sa manière les choses. Travailler ensemble implique par conséquent d’apprendre à se connaître, en bâtissant une forme de culture commune qui va jusqu’aux outils de communication.
Si l’AUDAP veut continuer ce travail d’observation transfrontalière, l’enjeu va être de dépasser certaines limites et de penser à la mise à jour. Pour l’instant, nous sommes dans la phase d’observation. Mais il faudra ensuite en organiser le suivi. Un de nos défis va être de voir comment appréhender les flux. Sur notre territoire, la réalité des échanges concerne la famille, la culture, le sport, loisir et le commerce. Or, il n’existe pas ou peu d’éléments objectivés sur ces sujets. Pourtant, la mise en place d’une politique de transport et de mobilité nécessite une connaissance de la réalité des pratiques, sans laquelle il est impossible de développer une offre qui corresponde à la réalité des besoins. Un autre défi sera de passer de l’observation à l’interprétation des résultats. Cette étape met en lumière la nécessité, pour nous, d’avoir des instances de dialogue et d’analyse partagée, composées à la fois de scientifiques de l’Université et de décideurs, pour que ce matériau éclaire la définition des politiques publiques.
Finalement, nos besoins sont assez clairs : la pérennisation de cet outil serait d’ancrer le dispositif d’observation, avec des moyens associés, ce qui n’est pas le cas pour l’instant puisque ce travail d’observation transfrontalière est soumis aujourd’hui aux aléas de moyens non pérennes. L’inscription dans la durée et l’utilité du dispositif sont donc des questions déterminantes. De même, se pose la question d’un espace de gouvernance. Actuellement, l’AUDAP s’auto-saisit de certains sujets. Mais il existe une forte attente des élus et des acteurs du territoire et on le voit clairement lorsque l’on anime des évènements, comme les universités d’été transfrontalières, où sont organisés des échanges et des débats sur les données d’observation que l’on produit. Un projet POCTEFA, visant à déployer plus de temps et de moyens, permettrait sans doute de définir un cadre permettant de pérenniser notre observatoire. D’autant que quelques sujets ont déjà été ciblés collectivement, comme la transition écologique. Sur le sujet du paysage, on va essayer de travailler avec une approche moins quantitative, plus orientée vers le sensible, et surtout en privilégiant une approche fondée sur le vécu des personnes.
Xabier Velasco Echevarria
Voy a compartir con vosotros una reflexión complementaria de la de Marc Trinqué sobre el Data pass por qué es una iniciativa coordinada por AUDAP para el territorio francés y por NASUVINSA para la Navarra.
NASUVINSA es una empresa pública, un ente instrumental del Gobierno de Navarra que desarrolla políticas de vivienda, de promoción de actividad económica o industrial, de planificación territorial. Lursarea, departamento al que pertenezco, es la agencia navarra del territorio y la sostenibilidad. Ese departamento se compone de dos equipos, uno orientado en la acción local, el desarrollo de proyectos de escala local, incluidos proyectos de cooperación transfronteriza en temas de movilidad, y otro equipo que coordinó, el observatorio territorial de Navarra. Este último tiene como misión de apoyar el diseño y la evaluación de políticas públicas del Gobierno de Navarra. Esto se traduce en una serie de cuestiones que quería reflexionar con vosotros ya que estas misiones explican muy bien por qué estamos en el Data pass.
Los datos sobre el espacio transfronterizo son, hoy en día, todavía escasos y muy parciales. El propósito de este trabajo colaborativo es realizar una puesta en común de datos sobre distintas temáticas con afección territorial (Navarra, Euskadi, Aragón y Pirineos Atlánticos), usando datos procedentes de varias entidades y organismos directamente implicados en el diseño de políticas públicas de ordenación territorial y urbanismo.
Nos apoyamos mediante evaluaciones ex ante y ex post en materia de territorial y de sostenibilidad a las distintas estrategias. En Navarra existe una planificación extensa y noventa planes y estrategias de transición energética, de cambio climático, de igualdad, lingüístico, de cultura, de turismo, territorial, de sostenibilidad vinculados a la Agenda 2030. Este cuerpo de planificación es muy potente, el problema es que, luego, hay que hacer lo que dijiste que ibas a hacer. La cuestión del seguimiento entra aquí y en él, un tema muy importante, que es la utilización de datos cuantitativos y cualitativos, lo que constituye el fundamento del Data pass.
En los diferentes niveles de planificación y coordinación, por un lado, está el nivel de lo que es hacer planificación, hacer una estrategia territorial, hacer un documento de avance de Agenda 2030. Esto es lo que pesa fundamentalmente desde los departamentos del Gobierno y a nosotros, como asistencia técnica. Luego está la parte de gobernanza del dato, que es muy compleja. Es donde entran las oficinas de estadística, los productores de información, etc. Es todo esto lo que nos permite alimentar el ciclo de planificación, de diseño de coordinación y de evaluación de políticas públicas. Recogemos, visualizamos, analizamos unos datos, formulamos un análisis, elaboramos una serie de conclusiones y unas reflexiones, y eso permite al gobierno tomar decisiones y desarrollar las acciones. Nosotros nos ponemos de lado ya no somos gobierno, somos una mera asistencia técnica interna. Por fin, entramos nuevamente como acompañamiento en el seguimiento. Entre otros, llegamos a acompañar la formulación en temas de cambio climático, en temas de sostenibilidad y en temas territoriales.
En todo esto entra el Data pass que llevamos trabajando desde 2018 con nuestros socios de AUDAP, de la Comunidad de aglomeración del País Vasco francés, con Euskadi y con Aragón. Es un formato que funciona por varios motivos: hemos ido depurando, mejorando, aprendiendo en este proceso que hemos construido conjuntamente por etapas. La singularidad del proceso reside en el hecho que los representantes institucionales están informados desde el inicio del asunto y participan en las reflexiones y además saben que el evento final de este recorrido es la redacción de un informe con recomendaciones en algunos casos más elaboradas, en otros menos. A partir de este informe, van a poder hacer una reflexión con sus iguales en otras regiones fronterizas. En el último Data pass, que fue el de vivienda, se reunieron los representantes institucionales del País Vasco francés, de Euskadi, de Pirineos Atlánticos, también AUDAP, y de Aragón, en total todos los directores generales de Ordenación del Territorio y de vivienda. Para nuestra sorpresa tuvo mucha repercusión mediática.
El Data pass tiene varias singularidades. La primera es que nos ayuda a construir una narrativa conjunta, nos ayuda a entender nuestros territorios. Los mapas son un idioma común, nos ayudan mucho a expresar ideas complejas de manera más o menos sencilla. Esta es una fortaleza del Data pass que no presenta mapas, sino que también gráficos, estadísticas… De esta batería abruma de cantidad de mapas y datos, hacemos una explicación, separamos el grano de la paja para contar lo que es importante diferenciándolo de lo que no lo es. Este es el trabajo de los analistas especializados en cada una de las materias que analizamos.
Otra de las claves del éxito del Data pass son las distintas maneras de tipificar la cooperación que puede ser blanda o dura. En nuestro caso es una cooperación blanda en la que AUDAP nos coordina. Nos auto gestionamos, nos ponemos de acuerdo en nuestros objetivos desde los equipos técnicos de otra manera de clasificar. Se realiza en bottom up pero no el clásico en el sentido de que hay una participación ciudadana como tal pero sí es en el sentido desde los equipos técnicos que nos ponemos de acuerdo en cómo suministrar la mejor información posible a los que toman las decisiones sobre políticas públicas.
Creo que hay como cuatro niveles de observación transfronteriza. El primero es conocer al otro, conocer al otro mediante datos, mediante mapas o mediante el conocimiento personal de la realidad del otro. El segundo nivel es conocer al otro y querer saber qué hace mejor que yo para aprender aplicar lo que es mejor y lo que va a servir a mejorar mis políticas de vivienda, de movilidad sostenible, de transición energética, de rehabilitación energética, etc. Este nivel se consigue con el Data pass, y permite aprender de esas experiencias, de esas buenas prácticas.
El tercer nivel es la planificación de manera conjunta. Se concretiza en la presentación de estrategias como por ejemplo la estrategia del área funcional oeste. Esas estrategias responden a identificar problemáticas comunes y abordarla conjuntamente, pero hay mucho recorrido para seguir profundizando y para seguir aportando información que permita hacer una planificación conjunta. El cuarto nivel es el actuar juntos que es lo que llevamos haciendo, lo que se hace con los POCTEFA, lo que se hace con los INTERREG, lo que se hace en muchas iniciativas de cooperación europea, por ejemplo, para resolver problemas que son urgentes de movilidad transfronteriza de infraestructuras. En muchos casos, cuando se ha intentado hacer planificaciones conjuntas de infraestructuras de transporte asistido o ferroviario o por carreteras entre Estados miembro, no han sido del todo exitosas.
Para cerrar mi intervención, creo que todo lo que es el dar datos, análisis, reflexiones científicas y técnicas que alimenten el proceso de políticas públicas y que hagan que las políticas se sustenten en datos y no en opiniones, es el camino que hay que tomar en Europa.
