Chapitre 1.
L’insertion par l’activité économique :
un ordre institutionnel peu ancré dans l’économie ordinaire

Introduction

Le secteur de l’IAE, composé de SIAE (Structure d’insertion par l’activité économique) aux statuts juridiques variés (associations, coopératives, sociétés, entreprises individuelles) s’adresse à des publics considérés comme éloignés des conditions d’accès à un emploi ordinaire. En raison de la double finalité assignée au secteur (insertion sociale et professionnelle des publics), l’IAE se voit dotée de moyens humains spécifiques qui la singularisent de tout autre secteur d’activité. Elle s’appuie d’une part sur des encadrants techniques qui maîtrisent les compétences techniques relatives à l’activité support de la SIAE. Elle dispose aussi d’accompagnateurs socioprofessionnels, chargés d’offrir la garantie d’un parcours individualisé répondant aux besoins des personnes accueillies, en matière d’insertion sociale et professionnelle ; selon les types de SIAE et les modèles territoriaux de l’IAE, ces accompagnateurs travaillent en collaboration plus ou moins étroite avec les travailleurs sociaux du secteur public, qui sont intervenus dans la fonction de prescription, et qui parfois, continueront d’accompagner les personnes à l’issue de leur parcours au sein de la SIAE.

Cette double finalité, et l’extrême diversité des activités support d’insertion (cf. infra) conduisent de la sorte certains auteurs (Gianfaldoni, 2011) à qualifier l’IAE comme un secteur professionnel et non pas comme un secteur d’activité. L’IAE, secteur d’activité particulier s’il en est, se prête bien à une acception du processus d’européanisation telle que nous l’avons présentée dans notre introduction.

Ce sont plutôt les interactions entre les différents niveaux de gouvernement qui nous amèneront à comprendre l’européanisation comme l’ensemble des processus d’ajustements institutionnels, stratégiques, normatifs, cognitifs induits par la construction européenne (Palier, Surel, 2007). Nous mettrons donc l’accent sur des mécanismes d’harmonisation souples et non hiérarchiques par les effets du benchmarking, par la diffusion de modèles et de normes dans les espaces domestiques nationaux et infranationaux.

L’évolution du secteur de l’IAE est-elle le fruit d’un travail politique associant acteurs privés et publics, parfois réunis au sein d’arènes communes ? L’existence de communautés sectorielles bien repérées, ou au contraire son absence, conditionne-t-elle l’aptitude des acteurs locaux à réinterpréter ou faire évoluer des modèles inspirés depuis les échelons européen et national ? Dans le prolongement de nos hypothèses principales, nous postulons que la profondeur du travail politique peut être conditionnée par plusieurs paramètres. Tout d’abord l’évolution des régimes d’État providence, influencée par des institutions issues d’un processus de régionalisation ou de décentralisation distinct dans les deux territoires. Ensuite la capacité des acteurs locaux à se regrouper autour d’une communauté d’intérêts et de pratiques (Wenger et Snyder, 2000), par la mise en résonance de leurs actions, et leur aptitude à rayonner au-delà de leurs communautés sectorielles. Enfin les cadres de références et les systèmes de valeurs auxquels ces acteurs se réfèrent, autour des notions d’insertion sociale et professionnelle.

Entre politique de l’emploi et protection sociale

En Communauté autonome basque : une bonne synergie entre échelons national et régional

La loi espagnole de 2007

La loi espagnole 44/2007 du 13/12/2007 relative à la régulation du régime des empresas de inserción, a permis l’identification du secteur sur des bases harmonisées à l’échelle de l’ensemble des autonomies. Elle intervient à un moment où existe, sur le territoire espagnol, une diversité de formes répondant à cette appellation générique, reflétant très souvent des spécificités développées dans les différentes autonomies. Il manque alors de critères pour qualifier tant les entreprises que les personnes en difficulté d’insertion pouvant y accéder. C’est l’objet de cette loi, organisée en six chapitres. On y trouve notamment les conditions auxquelles doivent souscrire les entreprises pour bénéficier de cette reconnaissance, comme l’obligation d’adossement à des entités promotrices devant détenir 51 % de leur capital. Ces entités promotrices doivent être des entités sans but lucratif, y compris de droit public, des associations et fondations. Le principe d’itinéraire d’insertion socioprofessionnelle et de services d’intervention et d’accompagnement au moyen des entreprises d’insertion, y est posé. Les personnes admises à y travailler sont présentées selon des catégories d’appartenance, en fonction de critères économiques et sociaux.

Cette loi institue de manière officielle le secteur de l’insertion par l’activité économique en Espagne. Après une période où l’IAE a souffert d’une normalisation inachevée, elle aide à dresser une carte plus homogène d’un secteur confronté à de nouveaux défis, entre marché et intervention publique (Garcia Maynar, 2007). Il est particulièrement intéressant d’observer que l’architecture de ce texte, tout comme certains éléments de son contenu (obligation d’adossement à une entité promotrice, seuil d’équilibre entre salariés en insertion et salariés de statut ordinaire) apparaissent comme directement inspirés du texte produit par la Communauté autonome basque quelques années plus tôt. À l’échelle espagnole, la Communauté autonome basque est en effet considérée comme pionnière sur ce sujet, et son décret fondateur de 2000 avait fortement inspiré la loi nationale qui lui a ensuite emboîté le pas.

Les décrets régionaux basques de 2000 et 2008

Le premier décret régional 305/2000 du gouvernement régional marque un pas décisif de la part de la Communauté autonome basque dans la reconnaissance du secteur de l’IAE. Il porte sur la qualification des empresas de inserción (avec une obligation d’adossement à des entités promotrices, détentrices de 33 % du capital), les publics éligibles, et la création d’un registre répertoriant l’existence légale des empresas de inserción. En ce qui concerne les publics éligibles, il distingue les personnes privées d’emploi depuis moins d’un an qui doivent justifier d’autres critères (âge, situation scolaire, situation familiale, situation au regard de la justice, migrant), et les personnes au chômage de longue durée (plus de deux ans) qui peuvent y accéder sans autre condition, ainsi que des personnes emprisonnées ou accompagnées dans un processus de désintoxication. Ce décret peut être considéré comme fondateur pour l’existence même du secteur, car les différentes SIAE qui existent aujourd’hui en Communauté autonome basque lui sont consécutives. Il apparaît à un moment où la législation nationale espagnole admet encore une très grande hétérogénéité de formes (et de modes d’intervention publique) pour un secteur de l’IAE non identifié en tant que tel.

Le décret régional 182/2008 est en fait un texte d’adaptation à la loi espagnole 44/2007. Les principales transformations au regard du décret régional originel résident dans le caractère majoritaire de la participation au capital de l’entité promotrice (51 %), la progressivité (quatre années) pour atteindre le seuil d’équilibre de 75 % entre le nombre de salariés en insertion et le nombre total de salariés, enfin l’élargissement des publics bénéficiaires à de nouveaux collectifs sociaux (comme les mineurs internés, des personnes en provenance de centres d’hébergement alternatifs, etc.).

Ces deux textes consacrent l’activité marchande des empresas de inserción, en précisant qu’elles développeront des activités productrices de biens et de services à caractère marchand. En faisant apparaître l’obligation d’adossement des entreprises à des entités promotrices, publiques et privées, dont la vocation sociale est avérée (aide sociale, accueil des demandeurs d’emploi, orientation préprofessionnelle, formation qualifiante, etc.), il en résultera des ensembles fortement intégrés.

En Pays basque français : un cadre national déterminant

L’affectation de moyens soumise à une obligation de résultats

Le cadre réglementaire régissant le secteur de l’IAE en Pays basque français relève d’une législation nationale foisonnante, eu égard l’antériorité et l’éclatement des structures qui constituent aujourd’hui cet univers composite en France. L’IAE en France résulte d’initiatives multiples qui ont fait advenir dès les années 1970 de nombreux acteurs, souvent dans un environnement associatif, selon des objectifs et des publics distincts (Eme, 2010). La législation a entériné et réglementé cette diversité. Sur la dernière décennie, nous avons identifié deux textes majeurs qui reconnaissent l’IAE en tant que secteur agrégé et lui assignent des objectifs particuliers. D’une part, l’article L 5132-1 du Code du travail, suivant la loi n° 2008-67 du 21/01/2008, définit l’insertion par l’activité économique en ces termes : « L’insertion par l’activité économique a pour objet de permettre à des personnes sans emploi, rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières, de bénéficier de contrats de travail en vue de faciliter leur insertion professionnelle. Elle met en œuvre des modalités spécifiques d’accueil et d’accompagnement ». La finalité d’insertion professionnelle est ici clairement évoquée, les contrats de travail dont il est question ayant une portée instrumentale, puisqu’ils doivent faciliter l’insertion professionnelle, que l’on pourrait comprendre par déduction comme relevant d’un autre cadre et d’une temporalité future. D’autre part, la circulaire DGEFP n° 2008-21 du 10/12/2008 relative aux nouvelles modalités de conventionnement des Structures d’insertion par l’activité économique (SIAE) précise notamment que les structures déposeront un projet d’insertion devant faire apparaître un objectif emploi contextualisé au regard des spécificités du territoire et de leur public, en s’inscrivant dans des références nationales.

L’IAE, à travers la définition qui la fonde en 2008 vient traverser, en la dépassant, la diversité des familles originelles qui la composent. Car, la délimitation du secteur lui-même se prête à différentes interprétations. Les autorités ministérielles considèrent en 2013 que ce secteur couvre quatre types de structures :

• deux de production, qui sont les Entreprises d’insertion (EI) et les Ateliers chantiers d’insertion (ACI) ;
• deux de mise à disposition de personnes, qui sont les Entreprises de travail temporaire d’insertion (ETTI) et les Associations intermédiaires (AI).

Les entités qui les constituent sont désignées sous la dénomination de Structures d’insertion par l’activité économique (SIAE). Mais historiquement et par vocation, il est également possible d’y rajouter deux autres types de structures : les régies de quartier, et les Groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ). L’étendue de ce secteur composite, aux acteurs relevant de parcours historiques distincts et aux affiliations déterminées, se heurte à une définition unique. À telle enseigne que pour le territoire qui nous concerne, le Conseil régional d’Aquitaine a longtemps partagé la définition du ministère alors que le Conseil général des Pyrénées-Atlantiques a associé de plus longue date les GEIQ au secteur de l’IAE. L’enjeu de complémentarité entre structures est au cœur des débats qui agitent ce secteur (CNIAE, 2007) en attente d’un portage politique fort. Pour notre part et sur le territoire étudié, nous avons considéré que EI, ACI, ETTI, AI et GEIQ constituent l’IAE.

La circulaire de 2008 se situe dans le prolongement de la loi organique relative aux lois de finance (LOLF) du 01/08/2001, entrée en vigueur en 2006, précisant de nouvelles règles d’élaboration et d’exécution du budget de l’État, le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats, et le contrôle du rapport coût/efficacité des politiques publiques. En ce qui concerne l’IAE, deux principaux indicateurs de performance en découlent :

• le taux de placement dans l’emploi durable (contrats à durée indéterminée, contrats à durée déterminée de plus de six mois) des bénéficiaires, dont nous verrons qu’il peut être nuancé par le critère moins restrictif de sortie positive ;
• l’effet levier de la dépense publique.

Sur la base de ces textes, et en vertu de leurs compétences réglementaires, le Conseil régional (développement économique), et le Conseil général (insertion) interviennent dans le secteur de l’IAE à travers des dispositifs d’aide particuliers, notifiés dans leurs règlements d’intervention respectifs. Notons que l’État (représenté au plan local par son antenne déconcentrée, la DIRECCTE) peut révéler une certaine souplesse dans l’application d’une circulaire nationale (objectifs de sorties vers l’emploi conditionnant les financements des SIAE), révélatrice d’arrangements locaux.

Un secteur complexe dans sa régulation publique

Il faut ici tenir compte d’un travail piloté par l’Inspection générale des Finances (IGF), et l’Inspection générale des Affaires sociales (IGAS), relatif au financement de l’insertion par l’activité économique en France, présenté en janvier 2013. Prenant acte de la complexité du financement public du secteur en raison de la multiplicité des financeurs, de l’absence d’outil de suivi statistique efficient, et constatant que toutes les tentatives mises en œuvre en ce sens depuis le Grenelle de l’Insertion en 2008 ont échoué, le rapport a pour objet de procéder à un état des lieux des financements publics alloués dans une optique de rationalisation. Il s’agit aussi de formuler des propositions de réforme du financement, dans un contexte de forte attente, au vu de la non-revalorisation de certaines aides depuis des années.

Ses principaux constats et ses recommandations permettent d’étayer la situation actuelle de l’IAE en France, et de comprendre à la fois certaines des impasses auxquelles son parcours historique l’a conduite, et la difficulté d’une action publique cohérente. Parmi les principaux constats, le rapport souligne un mode de financement complexe se traduisant par un empilement d’interventions, et représentant un coût public global entre 1 et 1,3 milliard d’euros en 2011, la moitié des contributions relevant de l’État, un quart des Conseils généraux, le quart restant se répartissant entre plusieurs contributeurs (FSE, Conseils régionaux, communes et intercommunalités, PLIE). Il relève la bonne santé financière en moyenne des EI et des ETTI. Il constate un pilotage par l’État qui n’est pas fondé sur une stratégie déterminée, et une gouvernance locale ne permettant pas une coordination suffisante des financeurs. Il met en évidence une efficacité limitée en termes d’insertion professionnelle, au regard des publics entrants¹, des difficultés d’évaluation à la sortie, et des résultats peu probants quand ces résultats sont disponibles.

Sur ces bases, il préconise quelques recommandations : la consolidation et la fiabilité des données, condition sine qua non d’une juste évaluation du dispositif ; un meilleur ciblage à l’entrée ; une homogénéisation du suivi des sorties ; la facilitation de l’accès à la formation des salariés en insertion. Il propose deux scénarios d’amélioration de l’existant, une refonte du pilotage et de la gouvernance de cette politique publique, et enfin un accès à d’autres financements que les subventions publiques, avec plusieurs pistes comme les clauses sociales des marchés publics, mais aussi le mécénat d’entreprise et la finance solidaire. Les scénarios retenus consistent à réformer l’aide publique au secteur, quelle que soit la structure, en la rendant modulable en fonction de trois critères aux poids identiques : le profil des personnes accueillies, les efforts d’insertion, et les résultats en termes d’insertion.

Une organisation fonctionnelle contrastée

En Communauté autonome basque : un ordre intégré

Il faut d’abord souligner le poids relatif important de la Communauté autonome basque dans l’ensemble espagnol, se détachant ainsi comme l’une des autonomies les plus dynamiques à la fois en nombre d’entreprises et en nombre d’emplois en insertion créés. Ceci peut s’expliquer en raison d’un soutien public aux SIAE plus élevé que dans le reste de l’Espagne, et du fait des performances marchandes des SIAE, insérées dans une matrice territoriale à l’économie moins déprimée qu’ailleurs en Espagne. Sur les 53 empresas de inserción² enregistrées en Communauté autonome basque en fin 2012, plus de 80 % avaient un statut de société de capital (sociedad limitada), 13,5 % étaient des coopératives, et 2,5 % avaient un statut de société propriété des travailleurs (sociedad laboral).

Le décret régional de 2008 qui les régit porte l’obligation d’un adossement de toute SIAE à une entité promotrice qui doit détenir a minima 51 % de son capital. Ces entités promotrices sont essentielles dans la mesure où d’une part elles déterminent l’existence même des SIAE, et d’autre part elles leur fournissent les conditions nécessaires à la réalisation de leurs missions, grâce à leurs propres ressources financières, et à la possibilité de mutualiser des moyens humains. La grande majorité des entités promotrices sont des ONG ou des centres sociaux qui ont été historiquement créés pour des fonctions d’assistance caritative, et dont plusieurs ont intégré dès l’origine ou consécutivement d’autres missions comme la formation professionnelle des publics accueillis. Quelques-unes, très minoritaires, sont également des agences de développement (un cas pour la province du Guipuzcoa). La fonction de production s’appuie sur une mixité de publics (salariés en insertion et salariés de statut ordinaire), puisque la réglementation en vigueur précise qu’au terme de 4 années de fonctionnement, 75 % des effectifs des SIAE doivent être composés de salariés en insertion. La structure de l’emploi dans les SIAE de la Communauté autonome basque en fin 2011 se présentait ainsi.

Le faible nombre de SIAE pour le territoire du Guipuzcoa³ se prolonge par une faible proportion d’emplois en insertion (16,5 %) au regard de l’ensemble de la Communauté autonome basque. Cette faiblesse peut être appréciée à l’aune de plusieurs indicateurs (population totale⁴, population active⁵, taux de chômage⁶). Si les deux premiers indicateurs permettent difficilement de comprendre de tels écarts, le taux de chômage fournit peut-être une clé interprétative dans la mesure où l’économie guipuzcoane apparaît moins touchée par le chômage que le reste du territoire de l’autonomie. L’approche sociologique du discours des acteurs nous aidera également à repérer des registres de justification différents entre les provinces du Guipuzcoa et de Biscaye, pouvant expliquer des représentations et donc des stratégies d’actions différentes en matière d’insertion. Les activités support des SIAE quant à elles se répartissent sur plus d’une vingtaine de secteurs différents. Face au large panel des activités représentées, quelques domaines se dégagent, comme la gestion des déchets et le réemploi, mais aussi l’entretien des espaces verts, les activités commerciales, et les services en matière de restauration et de débit de boissons.

En Pays basque français : un ensemble diffracté

Le paysage français en matière d’IAE met en évidence quelques tendances lourdes, comme le poids relatif prépondérant des ACI, en nombre de structures et d’emplois, ainsi que leur dynamisme relatif depuis 2008, au regard des créations de postes en insertion⁷. Il révèle aussi la masculinisation des emplois pour les ACI, EI et ETTI, et à l’inverse une féminisation pour les AI davantage implantées dans des activités de services à la personne. Il indique une relative homothétie entre secteur de l’activité support et type de structure, avec une dominante Milieux naturels pour les ACI, Services aux entreprises dans le domaine du nettoyage pour les EI, Construction, transports et logistique pour les ETTI, et enfin Services à la personne ainsi que nettoyage pour les AI. Les GEIQ quant à eux sont positionnés sur ces mêmes secteurs ainsi que l’agro-alimentaire.

Avec 11 605 emplois en insertion⁸ en fin 2012, la Région Aquitaine, représentait 9,4 % des emplois en insertion totaux en France, ce qui la situe comme une région plutôt dynamique, étant donné son taux moyen de chômage relativement comparable au taux moyen national, alors que sa population représente environ 5 % de la population totale nationale. Si l’on se réfère à présent à l’ensemble des Pyrénées-Atlantiques, on constate que le territoire départemental est desservi par 37 SIAE en fin 2012. Le tableau qui suit donne des indications sur la structuration de l’IAE en nombre de SIAE, en nombre d’emplois, pour l’ensemble du territoire départemental et le Pays basque français en particulier.

On dénombrait en 2013 treize structures dont le siège est implanté en Pays basque : cinq ACI, cinq EI, une AI, une ETTI, un GEIQ. La présence de l’IAE en Pays basque ne se limite pas à ces treize SIAE car cinq autres structures y exercent une activité, mais en raison de la localisation de leur siège et de leur implantation originelle dans des territoires voisins (AI, EI et GEIQ en provenance du Béarn, GEIQ et EI en provenance des Landes), elles ne sont pas répertoriées en Pays basque. Hormis les EI et ETTI qui ont un statut de société commerciale, les autres SIAE relèvent d’un statut associatif.

Du point de vue de la répartition entre familles de SIAE, on observe la même ventilation dans le département et dans le Pays basque. Globalement les ACI et les EI sont plus représentés que les trois autres familles. La comparaison entre le Pays basque et l’ensemble du territoire départemental indique des proportions différentes en ce qui concerne le nombre de SIAE, au regard de la population totale et du taux de chômage (sensiblement égal entre les deux territoires). On pourrait dire qu’historiquement le Béarn a été davantage doté en SIAE, notamment en matière d’EI et d’AI. Le Pays Basque était surtout couvert par des ACI. De nouvelles EI y sont apparues après 2010, avec une répercussion encore modeste en nombre d’emplois d’insertion créés.

Du point de vue des activités support, le paysage départemental offre une assez grande diversité de secteurs d’activité. Deux d’entre eux sont particulièrement investis : la prestation de services surtout auprès de particuliers (nettoyage, jardinage, second-œuvre, manutention) qui correspond aux AI et aux ETTI ; l’entretien d’espaces naturels et de l’environnement, créneau occupé par une majorité d’ACI. Les EI se déploient sur un large spectre, entre activités plutôt traditionnelles (confection, blanchisserie, restauration), et domaines qui supposent une maîtrise de technologies innovantes et des savoirs spécialisés (énergies renouvelables, numérisation, lavage sans eau). Les EI qui sont spécialisées dans ces métiers innovants sont implantées en Béarn, ou se sont développées à partir d’une première implantation en Béarn. Deux EI nouvellement créées en Pays basque correspondent à des établissements secondaires d’EI originellement implantées dans la partie béarnaise du département. Le GEIQ spécialisé dans l’agriculture et l’agro-alimentaire a une vocation départementale, même si son siège social se situe à Pau. La réalité de son activité touche aussi bien des entreprises que des publics issus du Pays basque. Il en est de même pour deux autres GEIQ implantés à Tarnos, dans le département des Landes, l’un spécialisé dans le secteur du BTP, et l’autre à vocation plus généraliste⁹. Ils résultent tous les deux de la dynamique du bassin du Seignanx en matière d’Économie sociale et solidaire.

Globalement, l’IAE dans les Pyrénées-Atlantiques reste relativement modeste car elle représente autour de 13 % des emplois en insertion régionaux (GEIQ compris), alors que la population départementale correspond à 20 % du total régional. La part relative du Pays basque dans cet ensemble est encore plus faible, tant en nombre de structures que d’emplois en insertion créés.

La prégnance de l’action publique

L’IAE étant un secteur professionnel qui couvre une multitude de secteurs d’activité en raison de la diversité des activités support dont il peut faire l’objet, le cadre conceptuel défini par Jullien et Smith (cf. Introduction) a supposé quelques adaptations. Le Rapport institué (RI) Achat correspondra ici à la fonction de prescription (ou d’orientation) de salariés en processus d’insertion, qui sont orientés vers les SIAE par un réseau de prescripteurs publics. Nous considérons en effet, et c’est là une différence fondamentale avec toute « industrie » ordinaire à laquelle se réfère l’approche de Jullien et Smith, que les SIAE, avant de vendre des produits et des services sur le marché, ne sont légitimées, à travers le cadre juridique qui leur donne une existence légale, et les financements publics qui les soutiennent, que par leur mission de prestations d’insertion sociale et professionnelle. Le support étant au service de la finalité, la fonction achat ne sera pas identifiée ici au regard de l’activité support, mais de la finalité de la SIAE ; les SIAE devant répondre d’objectifs d’insertion sociale et professionnelle, les salariés prescrits seront donc assimilés à des intrants.

Le Rapport institué (RI) Salarial couvrira les salariés qui relèvent de processus d’insertion (ou des salariés de statut ordinaire dans certaines catégories de SIAE¹⁰, hors processus d’insertion et hors fonction d’encadrement, d’accompagnement ou de direction) d’une part ; le personnel d’encadrement, d’accompagnement et de direction, d’autre part.

Le Rapport institué (RI) Financement se décomposera en deux catégories de ressources : d’une part, l’ensemble des contributions publiques, quelle qu’en soit l’origine (État central, gouvernement régional et collectivités locales) ; ensuite les ressources dédiées au secteur de l’IAE ou plus largement à l’ESS, apportées par des fondations et des organismes privés ou semi-publics (banques, associations). Tout autant que l’équilibre entre les différentes catégories de ressources, nous prêterons une attention particulière aux conditions d’accès aux sources de financement, notamment pour les contributeurs publics.

Le Rapport institué (RI) Commercial sera décomposé en deux volets. Il s’intéressera d’abord de manière spécifique à la commercialisation des biens ou des services produits par l’activité support. Il s’agira ici de repérer la sphère (privée, publique) à laquelle sont rattachés ces marchés, les stratégies et les performances des opérateurs pour y accéder et s’y maintenir. Puis dans un second temps, il s’attachera à décrire la fonction commerciale liée à la prestation d’insertion socioprofessionnelle. Les performances d’insertion socioprofessionnelle seront appréhendées au regard du critère d’insertion par l’emploi. Nous privilégierons donc ici une lecture des résultats au regard de critères quantitatifs, en fonction des données statistiques disponibles¹¹. Ce second volet aidera à comprendre comment les SIAE se saisissent aujourd’hui d’une culture du résultat en vendant des prestations d’insertion socioprofessionnelle.

Du point de vue de la construction des alliances et des jeux d’acteurs, deux formes d’interdépendances accompagnant le travail politique en construction seront envisagées :

• les communautés sectorielles seront comprises en tant qu’arènes de négociation quotidienne où se rencontrent les acteurs collectifs et publics de l’IAE ;
• les réseaux extra-sectoriels seront définis dans la mesure où ils permettent d’intervenir sur des problématiques amenées par l’IAE mais dont le traitement dépasse ses seules frontières, soit l’insertion sociale, et l’insertion professionnelle à travers sa composante emploi.

En Communauté autonome basque : des communautés sectorielles repérées

Les dynamiques des quatre rapports institués : l’importance du marché

Le gouvernement régional dispose de l’ensemble des compétences lui permettant d’intervenir en matière de prescription des personnes en difficulté d’insertion socioprofessionnelle, avec le transfert du service public de l’emploi du gouvernement central vers l’autonomie régionale depuis 2011.

Lanbide (service public de l’emploi) concentre en effet les compétences lui permettant d’intervenir en matière d’activation de l’emploi (recherche d’emploi), et de protection sociale (octroi sous certaines conditions d’un revenu minimum, la renta minima de garantia de ingreso). Cela lui vaut d’agir aujourd’hui sur les deux tableaux de l’activation professionnelle et sociale. Avant la finalisation du processus de transfert de compétences de l’État central vers l’autonomie régionale basque, le processus de prescription faisait intervenir d’une part les travailleurs sociaux des municipalités chargés du suivi des personnes, l’administration de la diputación qui gérait le revenu minimum en fonction des critères d’éligibilité en vigueur, et le gouvernement régional qui finançait la collectivité provinciale avec une dotation supposée couvrir le coût global des dépenses engagées. L’État central, quant à lui, prenait en charge les politiques actives de l’emploi à travers son service public (INEM). Le transfert de compétences de l’État central vers l’autonomie régionale a été facilité par une alternance politique favorable au niveau des exécutifs national et régional qui ont disposé de la même couleur politique entre 2009 et 2011.

Dans la nouvelle répartition des compétences, les travailleurs sociaux rattachés aux municipalités continuent de constituer les portes d’entrée des publics qu’ils orientent ensuite vers Lanbide. Cette concentration a permis à Lanbide d’articuler plus étroitement les différentes politiques, comme peut en attester le resserrement des critères d’éligibilité pour pouvoir bénéficier de la Renta minima de garantia de ingreso. Depuis 2011, les futurs bénéficiaires doivent pouvoir justifier d’une domiciliation sur le territoire régional basque les trois années précédentes (ou à défaut avoir travaillé au moins cinq ans sur le territoire espagnol). Ce revenu minimum peut être interrompu si le bénéficiaire refuse une offre d’emploi « adéquate et en accord avec ses possibilités ». L’orientation vers une SIAE constitue alors l’une des solutions possibles d’activation vers le marché de l’emploi proposée par Lanbide. Notons toutefois qu’avec l’avènement de la coalition Bildu à la tête de l’exécutif provincial du Guipuzcoa, ce dernier a pris la décision d’instituer une aide spécifique (qualifiée d’ayuda de garantia de ingresos) attribuée à partir de six mois de domiciliation dans le territoire provincial.

L’engagement contractuel qui lie toute SIAE à ses prescripteurs publics, se traduit par une aide forfaitaire à chaque poste en insertion pour une durée maximale de trois ans. Rappelons également que toute SIAE dispose d’un délai de quatre ans pour atteindre un seuil d’équilibre minimum de 75 % entre salariés en insertion et salariés ordinaires. En cas d’abaissement significatif de ce seuil, la SIAE peut perdre sa qualification d’empresa de inserción. Les personnes prescrites relèvent de critères définis par le décret 182/2008 qui établit les procédures d’accès aux SIAE en même temps que les conditions pour l’homologation de ces dernières. Les publics éligibles sont regroupés en catégories qualifiées de « collectifs sociaux » selon la distinction suivante :

• titulaires de la Renta minima de garantia de ingreso ou membres du foyer d’un bénéficiaire de ce revenu ;
• personnes ne pouvant accéder à cette Renta, par manque d’une période suffisante de résidence ou d’immatriculation dans le territoire régional/ national, ou pour avoir dépassé la période légale maximale de perception de ce revenu ;
• jeunes âgés de 18 à 30 ans, en provenance d’institutions de protection des mineurs ;
• personnes souffrant de dépendances addictives ;
• personnes en provenance de centres pénitentiaires ;
• mineurs internés en fonction de l’application de la loi organique 5/2000 régulant la responsabilité pénale des mineurs, et dont la situation permet d’accéder à un emploi ;
• personnes en provenance de programmes d’orientation préprofessionnelle ou des Services sociaux de base de la Communauté autonome basque.

En 2011, 55 % des personnes en insertion dans les SIAE de la Communauté autonome basque correspondaient à la première catégorie de publics (titulaires de la Renta minima de garantia de ingreso), ce qui traduisait une augmentation notable en deux ans (moins de 35 % en 2009). Ces chiffres viennent corroborer le constat de nos différents interlocuteurs : avec la crise, les publics accueillis correspondent de plus en plus à des personnes sans problématique sociale particulière, leur difficulté étant consécutive à la perte de leur emploi et de leurs revenus, du fait d’une longue période d’inactivité. Les prescripteurs (travailleurs sociaux des services sociaux de base des municipalités) déplorent aujourd’hui, pour la province du Guipuzcoa, le nombre insuffisant de SIAE, et donc la faible capacité à proposer des postes en insertion au regard des besoins. Avec la crise, la SIAE s’est transformée en espace de contention bénéficiant d’abord aux publics les mieux armés pour accéder au marché de l’emploi ordinaire.

Le RI Salarial

La durée moyenne de séjour dans les SIAE a augmenté en deux années, la part de salariés en poste d’insertion depuis plus d’un an ayant progressé de 57,5 % à 62,3 % entre 2009 et 2011. Toutes les SIAE, et notamment celles qui couvrent la fonction d’orientation des publics à travers leur entité promotrice, reconnaissent qu’elles choisissent les salariés en raison de leurs performances productives (supposées ou réelles), révélant ainsi un glissement dans leur mission originelle (répondre à différentes problématiques socioprofessionnelles par un accompagnement adapté). Par sa contribution au renforcement d’un marché de l’emploi atone, la SIAE peut ainsi se banaliser dans sa fonction productive.

Les contrats de travail font apparaître une majorité de contrats saisonniers ou à durée limitée (83 % des emplois en insertion totaux en 2011), ce qui vient confirmer une configuration précaire de ces postes, certains pouvant toutefois faire l’objet de contrats à durée indéterminée. Cette précarité est renforcée en raison de l’exposition des postes d’insertion à la conjoncture et aux performances économiques de la SIAE. En cas de difficulté, la SIAE peut en effet ne pas renouveler un contrat de travail, voire l’interrompre, sans pénalisation d’aucune sorte (l’aide financière forfaitaire annuelle étant appliquée au prorata de la durée du contrat). Il est à noter que les postes en insertion avaient augmenté en une année (création de 10 postes de travail entre 2010 et 2011), alors que les postes d’exécution à caractère ordinaire avaient diminué sur la même période (suppression de 42 postes).

Les conditions des salariés en insertion sont déterminées par la convention professionnelle à laquelle les rattache de facto l’activité support de la SIAE. C’est là le résultat d’une négociation défendue par des syndicats de salariés, face à des positions patronales moins favorables. Cette conquête révèle le niveau d’intégration de l’IAE dans sa matrice territoriale, à travers ses organisations syndicales et les confrontations qui en résultent, et ceci en dépit du faible nombre d’entités et de salariés concernés. Il en résulte qu’à temps de travail égal, le salaire de la personne en insertion connaît des écarts conséquents, selon que son activité relève de la convention du bâtiment (accords favorables aux salariés), de l’hôtellerie ou du nettoyage (accords moins favorables aux salariés).

Les profils des directeurs sont à distinguer selon qu’ils relèvent d’une double appartenance entité promotrice/SIAE ou qu’ils sont uniquement directeurs de la SIAE. Les dirigeants des entités promotrices ont souvent un profil de travailleurs sociaux, tandis que les gérants des SIAE sont issus majoritairement de formations en gestion d’entreprise. Plusieurs gérants (deux en Guipuzcoa) sont également actionnaires minoritaires de leur SIAE.

Le RI Financement

Les ressources publiques

Avec les trois compétences décisives qui lui permettent d’intervenir, le gouvernement régional est aujourd’hui le seul acteur public qui agit directement en matière de financement des SIAE. Les financements publics couvrent différents registres : les aides aux postes, tant des salariés en insertion que des fonctions d’accompagnement ; les aides aux investissements matériels ; les aides à caractère immatériel (étude de marché, par exemple). L’évolution des financements peut s’apprécier de deux points de vue : les dotations globales affectées au secteur d’une part, et la proportion relative des financements publics dans le chiffre d’affaires total des SIAE d’autre part.

En ce qui concerne les dotations globales, la Communauté autonome basque se distinguait jusqu’en 2010 par l’une des plus fortes contributions des autonomies espagnoles, avec une enveloppe approximative de dix millions d’euros dédiée à l’IAE. Cette dotation avait diminué d’environ un million d’euros en 2012, puis de 850 000 euros supplémentaires en 2013. Elle est distribuée en fonction d’un règlement annuel qui en précise le contenu. Ainsi, en 2013, la ligne « investissement » avait-elle disparu du règlement d’intervention. Les aides aux postes d’insertion correspondaient en 2013 à une dotation forfaitaire de 2300 euros/an /poste, quel que soit le support d’insertion de la SIAE, et quel que soit le niveau de salaire accordé par l’employeur. En 2012, la dotation publique globale de la Communauté autonome basque représentait 54,4 % de l’ensemble des contributions publiques espagnoles¹². À titre de comparaison, la Communauté autonome basque affectait cette même année une dotation globale à l’IAE trois fois supérieure à celle de la Catalogne¹³.

En part relative du chiffre d’affaires généré par les entreprises, on constate qu’entre 2009 et 2011, la part d’aides publiques dans le fonctionnement des entreprises avait augmenté de 27 à 30 %¹⁴, situant ainsi l’effort public à un niveau constant (la dotation de fonctionnement étant mécaniquement impactée par le nombre de postes en insertion créés). Les différentes aides du gouvernement régional ne sont pas conditionnées par des obligations de résultats en matière d’insertion professionnelle. Les SIAE doivent uniquement s’acquitter d’un bilan annuel, à la fois financier et moral, en développant le volet social de leur activité. Les SIAE, en accord avec le gouvernement régional, entreprennent un calcul destiné à apprécier le « retour économique », en comparant le coût public d’un poste en insertion dans une SIAE et celui d’une personne sans activité bénéficiant du revenu minimum. Selon les données fournies par Gizatea en 2011, l’économie réalisée par poste en insertion était de 4 689,7 euros par an. Ces informations rejoignent le point de vue du gouvernement régional en matière de légitimation et de justification de l’existence même des SIAE. L’argument est ici le moindre coût que représente pour la collectivité (et donc pour le contribuable) le financement d’un poste en SIAE, comparativement à la prise en charge du revenu minimum d’une personne inactive. Cet argument, dont on peut penser qu’il vient à la fois soutenir le caractère légitime du secteur de l’IAE, et justifier l’effort public en sa faveur, est repris dans les différents bilans sociaux de la FAEDEI. En raison du caractère relativement récent des SIAE, et probablement d’une matrice des rapports sociaux générant des confrontations entre représentants des salariés et des employeurs au sein des entreprises et de leurs corps représentatifs, la crainte de la critique de la part des entreprises ordinaires est parfois exprimée par les acteurs de l’IAE.

Bien sûr, on entend souvent des critiques de la part des entreprises ordinaires… Les employeurs reprochent au gouvernement basque de les mettre en difficulté en aidant les empresas de inserción… On leur répond qu’ils n’ont qu’à embaucher ces mêmes personnes… Généralement, ça ne va pas plus loin.
(Directeur de Lanbide, Vitoria Gasteiz, le 07/02/2012)

Si le financement public direct ne fait intervenir que le gouvernement régional à travers Lanbide, une autre source de financement public bénéficie indirectement aux SIAE. Il s’agit des financements des entités promotrices, au titre des missions qu’elles assurent : orientation, formation, ateliers occupationnels (parfois adossés à des centres d’accueil de jour). Ces entités promotrices sont en partie financées par des fonds publics, en provenance du gouvernement régional, mais aussi et surtout des diputaciones (ateliers occupationnels notamment).

Les ressources dédiées

Il existe une banque éthique – Fiare –, de rayonnement national (Espagne), même si sa genèse la fait démarrer en Communauté autonome basque, et plus particulièrement dans la province de Biscaye. Elle résulte du rapprochement dans les années 2002-2003 d’acteurs de l’Économie sociale, de l’Église locale et de syndicats. Elle a pu dans le même temps bénéficier d’appuis institutionnels (gouvernement régional et diputaciones). Le caractère éthique se réfère au principe même de cette banque qui offre une réponse alternative au système bancaire classique en matière de financements (conditions d’octroi, objet, modalités de prêt, contrôle, etc.). L’une des entités promotrices rencontrées, fondation ayant ultérieurement évolué en coopérative, implantée en Biscaye et présente en Guipuzcoa a pu en bénéficier. Fiare, considérée comme le pied financier de l’Économie sociale et solidaire en Communauté autonome basque, membre de REAS, est de ce fait reliée à Gizatea dans les schémas organiques qui dressent la carte des partenaires institutionnels de l’ESS (cf. infra).

Le RI Commercial

Les activités support

La diversité des activités support conduit les SIAE à se positionner sur des marchés extrêmement variés. La fonction commerciale mobilise fréquemment des compétences humaines tant au niveau des SIAE (parfois sur des postes en insertion) que des entités promotrices. Globalement pour les SIAE de la Communauté autonome basque¹⁵, le volume d’activité facturée avait augmenté de 6 % entre 2010 et 2011, et avec une masse globale de plus de 18 millions d’euros en 2011, il avait même progressé de 22 % depuis 2008. La distribution du chiffre d’affaires faisait apparaître en 2011 une majorité de clients du secteur privé (80 % du chiffre d’affaires total des SIAE). Les 20 % de chiffre d’affaires issus du secteur public mobilisent une attention forte de la part des SIAE et de Gizatea. Dans le prolongement des préconisations européennes en matière d’inclusion sociale et de développement de la commande publique, les différents acteurs souhaitent développer la responsabilité publique dans l’attribution des marchés en activant le principe de réserve de marchés publics ou de clause d’insertion sociale. Trois modalités ont été définies en ce sens. D’une part, la valorisation de la dimension sociale dans l’attribution des marchés publics à travers la prise en compte de critères sociaux (genre, insertion sociale, etc.). Ensuite, l’obligation pour le bénéficiaire du marché de répondre contractuellement aux termes spécifiques du marché (recrutement de personnes en processus d’insertion, appel à une SIAE). Enfin, la réserve de marché en tant qu’objet même du marché qui vise alors spécifiquement l’insertion professionnelle.

De manière générale, les dirigeants des SIAE constatent que ces possibilités sont peu exploitées pour l’heure, et ils en attribuent la responsabilité à différents facteurs. D’une part, la faible mobilisation des technostructures des différentes collectivités, ce qui justifie une action particulière de sensibilisation menée auprès de certaines d’entre elles (service d’action sociale de la diputación du Guipuzcoa, mairie de Saint-Sébastien (Donostia/San Sebastián)). D’autre part, l’attribution préférentielle des marchés publics aux entreprises ordinaires en raison de la crise économique, ce qui se vérifie dans les secteurs de la construction mais aussi des services (restauration, par exemple). Lorsqu’elles se situent dans le champ concurrentiel ordinaire, les SIAE peuvent développer différentes stratégies.

L’innovation, à travers la conception de produits innovants au plan technologique, facilitée par des partenariats avec des structures de recherche ; c’est le cas par exemple de la SIAE spécialisée dans le travail du bois, qui s’est rapprochée de l’Université du Pays basque à Saint-Sébastien, pour mettre au point des structures de charpente amovible, à commercialiser ensuite sur des marchés internationaux de pays émergents. Le partenariat avec d’autres entreprises, comme cette SIAE rattachée à la même entité promotrice que la SIAE de l’exemple précédent et qui s’entend avec un grand groupe régional dans le cadre de contrats de sous-traitance pour la fabrication de mobilier, ce qui lui permet de bénéficier de la puissance commerciale du grand groupe. La spécialisation, sur des créneaux particuliers touchant souvent l’environnement, comme peuvent l’être les activités de collecte, de valorisation et de traitement de certaines catégories de déchets, ouvrant ensuite vers les marchés du réemploi et de commercialisation des produits de seconde main.

La prestation d’insertion socioprofessionnelle

Selon les données fournies par Gizatea, les taux d’insertion finale des salariés en insertion dans le marché ordinaire se sont considérablement réduits entre 2009 et 2011. Alors que cette proportion était de 65 % pour les personnes ayant terminé leur processus d’insertion en 2009, elle n’était plus que de 38,8 % deux années plus tard, avec une montée concomitante de personnes ayant terminé leur parcours en insertion se trouvant au chômage (25 % à 47 % pour la même période). Il est intéressant de mettre en perspective ces données avec les mêmes indicateurs de performance affichés au niveau espagnol. Ainsi, selon les données de la FAEDEI, 37 % des personnes ayant terminé leur processus d’insertion en 2009 avaient trouvé un emploi dans le marché ordinaire, et ce pourcentage restait inchangé en 2012. Ici, en 2012, près de 58 % des personnes ayant terminé leur processus d’insertion se trouvaient sans emploi.

Une alternative pour les candidats ayant terminé leur processus d’insertion est de rester dans la SIAE, mais avec un statut de salarié ordinaire. Cette possibilité vient signer une double performance pour la SIAE : d’une part elle a accompagné un salarié pour lui permettre d’accéder au statut de salarié ordinaire ; d’autre part elle a pu générer une activité suffisante pour créer un emploi non subventionné. Cette possibilité n’est pas à négliger, car elle correspondait à 10 % des personnes ayant terminé leur parcours d’insertion en 2009, tant pour la Communauté autonome basque que pour l’Espagne¹⁶. La performance commerciale de l’activité support de la SIAE peut de la sorte soutenir son objectif au regard de l’insertion socioprofessionnelle par l’emploi.

Une autre alternative peut être l’allongement de la durée de présence dans la SIAE, comme l’illustre la progression des durées de séjour entre 1 et 2 ans. Certaines SIAE constatent ainsi que les ensembliers entités promotrices/SIAE peuvent représenter une solution palliative ou un pis-aller lorsque les personnes ont été confrontées à un échec d’intégration dans une entreprise ordinaire :

Les collectifs que nous recevons dans nos entreprises d’insertion sont les élèves qui sont passés par notre centre de formation. Ce sont des jeunes sans qualification professionnelle… aujourd’hui il y a moins de migrants marocains qu’avant. Maintenant, les personnes qui sortent de l’entreprise d’insertion reviennent pour suivre des cours de spécialisation, parce qu’elles ne trouvent pas de travail dans le marché du travail ordinaire.
(Responsable des SIAE pour une entité promotrice implantée dans la province de Biscaye, Bilbao, le 20/02/2012)

Pour les entités promotrices développant des activités de formation professionnelle, leur proximité avec les entreprises ordinaires facilite l’aiguillage de certains candidats. La recevabilité des candidatures au regard de leur employabilité résulte d’un processus complet mêlant formation professionnelle et accompagnement social, dont le futur employeur, loin d’en distinguer toutes les étapes, découvre le résultat immédiatement transférable. Mais l’évaluation de la performance d’insertion socioprofessionnelle des SIAE à l’aune de cet unique critère d’insertion par l’emploi dans l’entreprise marchande se heurte à un écueil de taille. Il peut refléter le caractère plus ou moins dynamique à un moment donné de l’économie dans son ensemble, ou de l’activité support de la SIAE en particulier, tout autant que la qualité d’un accompagnement socioprofessionnel qui aurait sensiblement amélioré l’employabilité des personnes accueillies. Une SIAE, dont l’activité support était positionnée dans le bâtiment et qui a dû cesser son activité, témoigne bien de la très grande facilité avec laquelle les salariés en insertion trouvaient un emploi qualifié avant la crise économique.

Chez nous, avant la crise, tous réussissaient à se placer et ils avaient un bon salaire. En plus, les personnes se formaient sur leur poste de travail.
(Gérant de SIAE du Guipuzcoa, avec une activité support dans le bâtiment, Saint-Sébastien, le 07/03/2012)

L’autre difficulté soulignée par certains interlocuteurs est que le niveau d’employabilité à l’entrée des SIAE peut varier selon les personnes, et pour certaines d’entre elles, la perspective d’une intégration dans l’entreprise marchande est peu envisageable.

Il y a des personnes qui ne vont pas pouvoir s’insérer dans les entreprises ordinaires. L’employabilité s’évalue en fonction de la typologie du marché du travail, mais aussi des sujets.
(Universitaire, membre du comité d’éthique de Gizatea, Bilbao, le 28/02/2012)

Certaines SIAE appellent de leurs vœux des relations plus construites avec les entreprises ordinaires pour travailler ces questions en amont. Mais dans le même temps, leur positionnement marchand affirmé semble donner la priorité à des rapprochements pour des partenariats techniques et commerciaux, obérant toute collaboration en faveur d’une chaîne de l’employabilité au profit de personnes dont elles auraient tendance à taire la situation spécifique.

Les interdépendances entre acteurs : des alliances fortes avec les acteurs du social et de l’ESS

Les communautés sectorielles

Les arènes de négociation quotidienne où se rencontrent les acteurs collectifs et publics de l’IAE mettent ici en présence deux interlocuteurs : Gizatea et Lanbide.

Le réseau associatif Gizatea fédère la quasi-totalité des entreprises d’insertion de la Communauté autonome basque, puisque en 2012, 44 des 53 empresas de inserción en étaient membres (en Guipuzcoa, seule la SIAE, émanation d’une agence de développement économique n’en faisait pas partie, bien qu’elle ait manifesté son désir de le rejoindre). La création récente de Gizatea (2007) est venue accompagner le développement des entreprises d’insertion dans les années 2000. Gizatea est issue de REAS, réseau qui rassemble l’ensemble des organisations de l’ESS, aux échelons régional (Communauté autonome basque) et national (Espagne). Gizatea est rattachée à la Fédération nationale des entreprises d’insertion (FAEDEI) dont elle a assuré temporairement le secrétariat en 2012, et à travers elle aux organisations européennes de même nature (ENSIE). Les SIAE lui reconnaissent une légitimité forte, attestée par leur intérêt pour assumer une responsabilité au sein de son bureau et leur déception lorsqu’elles en sont écartées. Outre un appui individuel et collectif aux entreprises du réseau, Gizatea mène des actions territorialisées pour la promotion de la consommation solidaire (mercados sociales). Elle constitue aussi l’interlocuteur du gouvernement régional dans un processus permanent de dialogue pour faire évoluer le cadre réglementaire qui s’applique au secteur et les modalités d’intervention financière auprès des entreprises. Son action de lobbying est comprise et soutenue par le gouvernement régional qui lui octroie l’essentiel de ses ressources, en complément des financements qu’elle peut trouver en participant à des projets (dont certains liés à des programmes européens relevant du Fonds Social Européen/FSE, par exemple), ou de l’adhésion de ses membres.

L’environnement institutionnel en voie d’européanisation des années 1990-2000 a eu un impact déterminant pour l’émergence des SIAE et leur structuration en réseau. Le FSE a été mobilisé par les entités promotrices¹⁷ et a facilité la création d’une douzaine de SIAE dans les années 2002-2004, au moyen d’un programme de formation des gérants et de la diffusion d’outils communs. Il a permis ensuite (2005-2007) de renforcer l’inter-coopération entre entreprises, ce qui a débouché sur la création du réseau Gizatea.

Gizatea comprend une équipe opérationnelle partagée avec REAS (cinq personnes au total, dont deux environ dédiées à Gizatea) et une assemblée directive, composée de huit membres, soit les représentants de huit SIAE en provenance des différents territoires historiques. Celle-ci est chargée de déterminer les thèmes de travail du réseau, dans un but de promotion du secteur et d’une professionnalisation qui respecte les principes éthiques de l’insertion. Elle a pu ainsi créer des groupes de travail sur différents sujets : accompagnement à l’insertion, amélioration des performances en gestion, marchés publics et clause sociale, marché social (pour renforcer une offre commune avec d’autres acteurs de l’Économie sociale et solidaire et développer une consommation alternative dans la société). Elle s’est dotée d’un comité d’éthique, auquel prennent part notamment deux professeurs d’université, dans le but de définir les formes d’accompagnement socioprofessionnel à privilégier.

Bien entendu Gizatea est tenue de rendre compte d’un bilan social annuel, et à ce titre d’en superviser la réalisation individuelle auprès des SIAE. Elle constitue l’interlocuteur permanent du gouvernement régional, dont elle a inspiré le décret fondateur (lors de la refonte de ce dernier en 2008). Elle participe en 2013 à une négociation avec le gouvernement régional dans le but d’obtenir une modulation de l’aide forfaitaire au poste d’insertion en fonction du secteur d’activité de la SIAE, et donc du coût réel des postes de travail. Elle représente l’IAE, dans toutes les instances qui viennent matérialiser les réseaux extra-sectoriels de l’IAE.

Le gouvernement régional, à travers Lanbide, constitue l’interlocuteur public avec lequel se traitent toutes les questions depuis les aspects réglementaires et juridiques, jusqu’au suivi des SIAE, en passant par leur financement. C’est finalement autour de ces deux instances que sont discutées et négociées les questions collectives et institutionnelles touchant les RI Achat, Salarial et Financement. Si Gizatea intervient dans les questionnements impactant le RI Commercial (marchés publics, mais aussi développement d’une consommation privée bénéficiant aux SIAE à travers la notion de marchés sociaux), c’est moins le cas de Lanbide, qui considère les SIAE comme des entreprises dotées d’une autonomie en matière de gestion et de développement commercial.

L’objectif c’est de grandir, non pas pour ne plus dépendre des subventions publiques… bien que ça serait bien…, mais pour pouvoir investir en tant qu’entreprise, vers plus d’autosuffisance… Nous demandons de bons gestionnaires, efficients dans leur gestion. On veut des super professionnels.
(Directeur de Lanbide, Vitoria Gasteiz, le 07/02/2012)

Les réseaux extra-sectoriels

Étant donné le rôle de représentativité de Gizatea, et sa très forte reconnaissance par le gouvernement régional, l’identification des réseaux extra-sectoriels de l’IAE passe d’abord par les lieux et instances auxquels Gizatea participe, pour des problématiques pouvant toucher à la fois les questions sociales, le développement économique et l’emploi, dans un cadre extérieur à celui de l’IAE.

Les acteurs de l’Économie sociale et solidaire

Force est de constater que cette identification conduit à poser les bases d’une stratification co-construite par REAS et Gizatea à partir des réseaux de l’Économie sociale et solidaire. Cinq niveaux sont en effet identifiés dans la carte réseau qui en résulte : l’Économie solidaire, l’Économie sociale, l’inclusion sociale, le tiers-secteur, les espaces institutionnels du social.

• Économie solidaire : elle fait apparaître à partir de REAS Euskadi et de Gizatea, leurs équivalents nationaux (REAS España, FAEDEI), puis la banque éthique Fiare dans ses versions régionale et nationale, et enfin deux réseaux européens, constituant les prolongements de REAS¹⁸ et de Gizatea¹⁹.
• Économie sociale : on retrouve l’Observatoire basque de l’Économie sociale et les réseaux entrepreneuriaux²⁰ et universitaires²¹ de l’Économie sociale, comprise ici selon une acception statutaire, aux échelles régionale et nationale.
• Inclusion sociale : il s’agit de réseaux régionaux (Communauté autonome basque) travaillant spécifiquement avec des catégories de publics relevant de problématiques particulières (migrants, personnes souffrant d’un handicap), mais aussi d’une antenne du réseau européen de lutte contre la pauvreté.
• Tiers-secteur : il comprend l’ensemble des organisations identifiées autour du réseau Sarea matérialisant l’existence du tiers-secteur dans la province de Biscaye essentiellement.
• Espaces institutionnels : autour du gouvernement régional, il s’agit de deux instances, la table de dialogue civil d’une part, et le Conseil basque pour l’inclusion sociale d’autre part, qui associent des institutions, des agents sociaux et différents réseaux du Tiers-secteur.

Cette carte met bien en évidence les affiliations dont relève Gizatea, et par extension, les réseaux extra-sectoriels auxquels participe l’IAE en Communauté autonome basque. Ils sont très nettement marqués par deux polarités : celle de l’inclusion sociale d’une part, et celle plus large de l’Économie sociale et solidaire d’autre part (avec ses deux composantes, dont l’Économie sociale à travers le mouvement coopératif). Par l’intermédiaire de Gizatea et de REAS, le secteur de l’IAE en Communauté autonome basque joue pleinement la carte institutionnelle de l’inclusion sociale. Cette participation dont on peut deviner les répercussions internes par la nature des problématiques mises en débat au sein de Gizatea souligne l’intérêt d’une communauté sectorielle à des fins de médiation, afin de réduire les distances symboliques entre de lointaines institutions et les acteurs de terrain.

En plus de Gizatea, les SIAE peuvent compter sur leurs entités promotrices pour assurer ce lien. Plusieurs d’entre elles, et notamment les quatre structures historiquement datées et institutionnellement reconnues, participent en tant que telles aux différents espaces pré-mentionnés. Elles sont également présentes, beaucoup plus que Gizatea, aux échelons territoriaux infrarégionaux (diputación et comarcas). L’IAE en Communauté autonome basque est fortement inscrite dans les réseaux de l’ESS, et c’est à travers cet espace que sa communauté tente de trouver sa place, en y introduisant ses préoccupations relatives à la fois à l’emploi et à l’inclusion sociale.

L’économie ordinaire et les dynamiques de développement économique

Dans le versant économique, une composante majeure est absente : celle représentant l’économie dite ordinaire, à travers notamment les fédérations professionnelles, les syndicats d’employeurs et de salariés. Ces derniers ne sont cependant pas à l’écart des questions concernant les SIAE. Ainsi l’obligation pour les SIAE d’appliquer la convention collective de leur secteur de rattachement relève-t-elle d’une option défendue par des syndicats de salariés. À l’inverse, le principe des aides aux postes a été critiqué par les syndicats d’employeurs. On ne trouve pas non plus de présence de Gizatea dans des instances territoriales de réflexion concernant le Guipuzcoa (cf. Deuxième partie), ou auprès des agences de développement couvrant des échelles territoriales de bassins de vie.

À ces échelles, les entités promotrices, voire certaines SIAE, constituent des interlocuteurs directs. Ainsi trois des entités promotrices rencontrées témoignent de contacts réguliers avec l’agence de développement de leur comarca, l’une d’entre elles ayant même créé sa SIAE (dans le domaine de la construction) en réponse à un appel à projets organisé par l’agence correspondante. Une autre entité promotrice ayant développé des activités dans le domaine de la valorisation des déchets est sollicitée par la diputación pour son expertise sur le sujet. Mais force est de constater que les ensembliers entités promotrices/ SIAE sont beaucoup plus orientés par leur polarité sociale (et ESS) qu’économique (au sens de l’économie ordinaire), à travers les partenariats qu’ils développent et les réseaux dans lesquels ils s’insèrent. Nous avons pu voir dans le cadre du RI Commercial, que certaines SIAE se positionnent sur des marchés de sous-traitance industrielle, mais selon un mode contractuel purement marchand avec l’entreprise ordinaire. Ce type de relation masque, voire évacue, l’identité « inclusion sociale » de la SIAE auprès de l’entreprise ordinaire. Au risque de renforcer les cloisonnements, et les représentations qui les rendent possibles, en vertu desquels l’entreprise ordinaire répond à une injonction de productivité marchande qu’elle ne peut que répercuter auprès de ses salariés, externalisant sa responsabilité d’inclusion sociale auprès d’autres interlocuteurs à vocation purement sociale.

La cité industrielle rattrapée par le monde civique

Les cités industrielle et marchande comme registres de justification pour exister

En faisant apparaître dans les textes de loi une obligation d’adossement des entreprises à des entités promotrices dont la fonction sociale est avérée de longue date, il en résulte une forte intrication des dimensions sociale et économique (cf. Annexes 5 « Intégration horizontale des SIAE du Guipuzcoa »). La structuration organique des SIAE au sein de leurs entités promotrices dresse un continuum entre leur versant social et leur logique économique. Le discours porté par le premier cercle des communautés sectorielles (Lanbide et Gizatea) est très économique, dans le sens de l’orientation marchande des entreprises, de leurs activités, et des dynamiques d’intégration professionnelle. Même si la fonction d’accompagnement socioprofessionnel fait partie intégrante de l’activité des SIAE (avec des moyens humains idoines dégagés à cet effet), elle n’est jamais présentée comme un préalable nécessaire à une insertion professionnelle réussie. Selon cette approche, le frein à l’emploi ne relèverait pas uniquement de blocages individuels ou de l’état d’impréparation du futur salarié face aux logiques productives, mais aussi de la nature intrinsèque de l’emploi. Le caractère vertueux de ce dernier pourrait donc se vérifier dans sa capacité à favoriser un processus de socialisation.

L’emploi a de la valeur à cause de ce qu’il permet. Il ne faudrait pas considérer de manière automatique que l’inclusion par l’emploi permet l’inclusion sociale. Parfois, l’emploi permet l’inclusion sociale et parfois non. Et ceci autant dans le champ des personnes handicapées que celui des travailleurs pauvres qui connaissent des difficultés sociales. On peut mettre n’importe qui en situation d’emploi immédiate si l’emploi offre la possibilité d’une inclusion sociale.
(Universitaire membre du comité d’éthique de Gizatea, Bilbao, le 28/02/2012)

Pour faciliter cette trajectoire, les salariés en insertion (quel que soit leur niveau d’employabilité, et dans certains cas après avoir parcouru quelques étapes au sein de l’entité promotrice dans des sas que constituent les ateliers occupationnels ou le centre de formation) sont immergés dans des unités de production aux côtés d’autres salariés de statut ordinaire sur des postes identiques. Les capacités managériales des employeurs sont fortement sollicitées, car les entreprises sont très exposées aux effets conjoncturels, voire structurels, des aléas économiques.

Oarsotek, entreprise créée en 2005, adossée à l’agence de développement Oarsoaldea, la commune de Lezo, et l’entreprise privée Rubitek (automatisme).
Activité : sous-traitance industrielle, (taille manuelle de pièces industrielles) faisant appel à une main-d’œuvre féminine (20 salariées dont 16 en processus d’insertion).
Dirigeant rencontré : adjointe au gérant (profil gestionnaire d’entreprise).
Relation au marché : forte intégration dans un marché concurrentiel, dans le prolongement de l’entreprise industrielle Rubitek.
Intégration territoriale : relations développées avec les communes et les entreprises industrielles de la comarca. Intégration dans le réseau des agences de développement (Garapen). Pas de contacts avec les autres entreprises d’insertion et n’adhère pas à leur réseau spécialisé Gizatea en 2013.
Vision de l’innovation : capacité à engager des coopérations entre secteurs privé et public, pour répondre aux besoins du marché tout en insérant des personnes très éloignées de l’emploi.
Enjeux : se maintenir sur le marché et diversifier ses clients.

On pourrait y repérer une moindre tension entre des registres concurrents (la sphère sociale et la sphère économique). On peut y découvrir aussi une intégration de longue date des logiques productives par les acteurs associatifs d’obédience caritative, en raison d’un modèle d’État providence conservateur de régime méditerranéen pour lequel les droits sociaux ont été très liés au statut accordé par l’emploi, selon des logiques peu redistributives maintenant des différences de statut (Esping-Andersen, 2007). Si dans un territoire comme la province de Biscaye, ce modèle corporatiste subsidiaire a pu faciliter le déploiement du secteur associatif pour se substituer aux capacités d’aide familiale, en lieu et place d’un État (ou autre acteur public) comme pourvoyeur de bien-être par l’emploi, cela semble moins être le cas pour la province du Guipuzcoa, moins confrontée au chômage de masse. En Biscaye, la liberté d’entreprendre, conjonction des cités marchande et industrielle, a pu être réactivée comme valeur en tant que telle, y compris par les acteurs publics, pour apporter des réponses au champ de déshérence laissé par une économie industrielle peu intégrative.

En Biscaye, Caritas a beaucoup appuyé la création d’entreprises d’insertion. Caritas ici n’est pas dans la ligne entrepreneuriale mais plus dans l’assistancialisme. Du coup, en Biscaye, la diputación et les agences de développement ont plus aidé qu’ici.
(Directeur d’une entité promotrice du Guipuzcoa, Irun, le 25/06/2013)

Peñascal, coopérative sociale, créée en 1983 (fondation à l’origine), comprend un centre de formation et d’hébergement et 7 entreprises d’insertion. Contrôle total de 5 entreprises, et capital partagé avec Caritas dans 2 autres, avec 50 salariés au total.
Activités : constructions en bois, charpente et menuiserie, plomberie, constructions métalliques, services en hôtellerie.
Dirigeant rencontré : responsable des entreprises (profil gestionnaire d’entreprise).
Relation au marché : logique d’entreprise très forte, avec des gérants issus du monde économique. Stratégie d’internationalisation pour l’une des entreprises (constructions en bois).
Intégration territoriale : se considère comme un acteur du territoire, avec un rayonnement sur la Biscaye et le Guipuzcoa. Très forte proximité avec les institutions publiques (Lanbide, service public de l’emploi). Rôle très actif au sein du réseau Gizatea (conseil d’administration, groupes de travail).
Vision de l’innovation : capacité à imaginer de nouveaux produits ; modèle organisationnel de la coopérative intégrant à la fois des entreprises orientées vers le marché et un centre de formation pouvant accueillir des personnes très éloignées de l’emploi.
Enjeux : préserver la capacité de dialogue avec les institutions (Lanbide), et prolonger la logique entrepreneuriale de la coopérative en créant une entreprise ordinaire.

Un contexte économique plus favorable dans le cas du Guipuzcoa n’a pas suscité les mêmes réactions. Ici, le corps social dans son ensemble, incluant ONG et église locale, s’est moins impliqué dans le traitement d’une problématique manquant de visibilité. Les logiques prévalant dans les discours des acteurs, en termes de registre de justification, tant au niveau des SIAE que de leurs communautés sectorielles sont celles de la cité marchande, ou plutôt industrielle. Ce n’est pas d’abord la performance en termes de rentabilité qui est recherchée, mais la qualité des produits ou services (et donc la maîtrise des process, une organisation productive adaptée), qui facilitera l’accès à de nouveaux marchés et conditionnera la survie des entreprises. La notion de qualité est régulièrement mise en avant.

Une entreprise d’insertion, c’est comme n’importe quelle autre entreprise en matière de critères de qualité. Parfois elle peut même être sous-traitante pour des entreprises ordinaires, dans le secteur du bois, sans que celles-ci ne sachent qu’on est entreprise d’insertion.
(Gérant de Gizatea, Bilbao, le 30/01/2012)

Plusieurs SIAE ont entrepris des démarches de certification et elles sont en mesure d’en justifier l’aboutissement réussi à travers la norme (type ISO) correspondante, dont l’attestation est souvent placardée en guise de preuve visible dans les bureaux et ateliers.

La perspective civique comme horizon encore peu visible pour une éthique partagée

Mais dans le discours des acteurs et leur répertoire d’actions, apparaît une mise en tension entre la cité industrielle et la cité civique. Les positions rejoignant la cité industrielle correspondent à un discours assumé vis-à-vis de l’extérieur afin d’asseoir la crédibilité économique des SIAE, dans un objectif d’employment.

Nous autres, nous sommes dans l’employment, même si l’ESS produit une meilleure adaptation aux capacités des personnes. Nous lui demandons cette alchimie, à la fois entrepreneuriale et de ressources humaines… La tentation serait de sélectionner et de laisser certaines personnes de côté… Ce que vous en France vous réservez au champ médico-assistanciel, avec les CAT, nous ici nous l’orientons vers le marché du travail.
(Directeur de Lanbide, Vitoria Gasteiz, le 07/02/2012)

Les positions qui relèvent de la cité civique, très fortement appuyées par Gizatea, constituent un rempart face au risque de banalisation des SIAE selon des logiques productives. L’identification de nouveaux collectifs sociaux dans la réactualisation du décret régional de 2008 peut en témoigner. La dimension éthique, tant par l’utilisation de ce vocable dans le discours des acteurs, que dans la décision de créer un comité éthique à l’intérieur de Gizatea, en est une autre illustration. L’éthique épouse ici deux préoccupations. Celle qui consiste à prendre en considération toutes les catégories de public marginalisées socialement et au plan de l’emploi, d’une part. Celle qui consiste à orienter les pratiques en matière d’accompagnement socioprofessionnel par une réflexion en amont qui les questionne, dans le but de favoriser le développement des habilités professionnelles et sociales des publics accueillis, d’autre part. Elles mettent au cœur du débat la notion d’empowerment.

L’emploi seulement ne garantit pas une qualité de vie minimale. L’emploi doit générer l’empowerment et l’empowerment doit générer de l’emploi. S’il n’y a pas ce travail, il est difficile de combiner les différents aspects. Nous, nous admettons de moins en moins : l’emploi c’est la réponse à tout. Nous demandons aussi un résultat au niveau du bien-être et de la qualité de vie.
(Gérant de Gizatea, Bilbao, le 30/01/2012)

Ici, l’inclusion active est corrélée à la nature de l’emploi, laissant entendre que certaines situations d’emploi ne sont pas génératrices des aménités sociales fondamentales au sentiment de bien-être, sans lequel l’insertion sociale ne peut être pleinement réussie. La responsabilité de l’insertion sociale se situe ainsi dans une ligne de partage entre le monde économique et le reste de la société. Face à un environnement qui privilégie la composante personnelle plutôt qu’une responsabilité sociétale partagée, les SIAE en arrivent à endosser le risque de suspicion pesant sur leurs salariés, à l’image de deux d’entre elles (services aux personnes, charpente industrielle) qui avouent ne pas décliner la situation spécifique de leurs salariés à leurs clients ou donneurs d’ordre.

En tant que secteur d’activité, nous travaillons comme des entreprises. Nous devons changer d’image. Quand nous mettons en avant le thème de l’insertion, c’est un frein. Moi je supprimerais le terme insertion. C’est pourquoi nous parlons d’inclusion et non pas d’insertion.
(Gérante de SIAE, Lasarte Oria, le 28/02/2012)

Dans un CV, l’employeur n’a pas à savoir que l’expérience a été acquise dans une entreprise d’insertion.
(Responsable de SIAE dans une entité promotrice, Bilbao, le 26/06/2013)

BerzioArso, rattachée à la coopérative Oldberri, au sein de la fondation sociale pour l’emploi Sarea, a été créée en 2010. Elle compte 11 salariés dont 7 en insertion.
Activités : sélection de textiles, remise en état, étiquetage pour mise en vente dans les 3 boutiques de la coopérative Oldberri.
Dirigeants rencontrés : gérant d’Oldberri (profil commercial) et accompagnatrice socio-professionnelle de BerzioArso (profil travailleuse sociale).
Relation au marché : se situe plutôt dans des marchés de niche (vêtements d’occasion) ou réservés à des entreprises d’insertion (collecte de textiles) en raison de l’engagement public (marchés publics des communes et des intercommunalités).
Intégration territoriale : forte implication dans le Guipuzcoa à travers la fondation Sarea. Implication au sein du réseau spécialisé Gizatea (participation à un groupe de travail, et au protocole de collaboration avec Lanbide, service public de l’emploi). Se considère comme un acteur du développement local. La coopérative Oldberri appartient au réseau REAS de l’Économie sociale ainsi qu’à un réseau spécialisé de récupération de matières.
Vision de l’innovation : capacité à créer un espace de travail collaboratif entre le réseau associatif spécialisé Gizatea et Lanbide, le service public de l’emploi.
Enjeux : gagner en visibilité, y compris auprès des gens de la rue, pour dépasser la méconnaissance et les préjugés, et développer l’engagement public envers les entreprises d’insertion à travers les clauses sociales dans les marchés publics.

Avant l’accentuation du chômage (2008), les catégories de publics majoritairement accueillies dans les SIAE étaient des personnes relevant de problématiques sociales aigues, plutôt dés-insérées familialement et pouvant faire l’objet de stigmatisations. Le tissu social, relayé par les ONG caritatives et l’Église, n’a pu offrir en Guipúzcoa le même niveau de réponse à la problématique de l’insertion socioprofessionnelle que dans le reste de la Communauté autonome basque, ceci dans un contexte de chômage moins marqué, et pour des publics a priori relégués, voire désaffiliés²².

Le Guipuzcoa, c’est différent de la Biscaye. L’administration n’a jamais été partie prenante pour créer une entreprise d’insertion. Ici, Caritas participe, mais sa politique a été de multiplier les ateliers occupationnels dans un cadre protégé. Ils n’avaient pas la vision de l’entreprise. Ils avaient la vision : il faut garder ces gens pour qu’ils ne sortent pas dans les bars.
(Gérant de SIAE, Onati, le 23/03/2012)

Ici, quand on parle d’insertion dans le Guipuzcoa, on imagine le public d’Emmaüs, des gens sans compétence, avec de grosses problématiques sociales. En Biscaye, il y a plus de secteurs d’activité, et une image finalement plus diluée des entreprises d’insertion.
(Gérante de SIAE, Irun, le 20/02/2012)

Dans le reste de la Communauté autonome basque, le taux de chômage historiquement plus élevé a pu contribuer à construire des réponses en matière d’insertion socioprofessionnelle, se traduisant par davantage de SIAE pour plus de postes en insertion. C’est finalement l’avènement récent de Gizatea qui a aidé les entités promotrices à mettre en débat, en leur sein d’abord, puis auprès des autorités politiques et des acteurs institutionnels, le souci des collectifs dés-insérés socialement. Les réseaux extra-sectoriels auxquels Gizatea participe aujourd’hui peuvent en témoigner. Mais le constat qu’avec l’accentuation de la crise économique et du taux de chômage (surtout depuis 2011), les publics accueillis relèvent de plus en plus d’une problématique de l’emploi et de moins en moins de difficultés sociales autres, traduit bien cet équilibre difficile au sein de l’IAE entre une cité industrielle qui prévaut (influencée par l’ordre marchand, condition de survie pour le maintien des structures) et une préoccupation civique qui marque le pas. Les formes de gouvernance locale qui en résultent témoignent bien de cet équilibre qui se cherche. Gizatea amène les problématiques de l’insertion socio-professionnelle au-delà des scènes sociales habituelles, comme l’illustre sa forte proximité avec REAS, réseau de l’ESS auquel elle participe activement. En parallèle, certains ensembliers entités promotrices/SIAE ont réussi à se faire reconnaître, et ils sont parfois sollicités par la puissance publique pour leur capacité d’expertise dans des secteurs particuliers (réemploi, gestion des déchets, etc.), souvent dans le but d’ouvrir de nouveaux espaces marchands. Car l’impératif de justification les ramène invariablement tous vers la valorisation de leur action par l’emploi marchand. Soit comme étape ultime d’un parcours dont on ne questionne plus la trajectoire, soit comme un jalon repéré dans un processus en cours, soit comme signe d’une performance dont le marché serait le meilleur arbitre, en plaçant l’obligation de redistribution dans une alternative acceptable : les financements publics peuvent certes intervenir, mais pour soutenir l’accompagnement de personnes qui s’inséreront dans la sphère marchande.

L’innovation dans un tel paradigme prend différentes formes. Elle peut viser de nouveaux modèles organisationnels sous la forme d’ensembliers couvrant un large spectre d’activités sociales et économiques fortement intégrées. Elle peut aussi rechercher des coopérations inédites entre secteurs public et privé, non seulement pour mieux ajuster marché de l’emploi et marché des produits ou services, mais aussi pour créer des espaces collaboratifs facilitant l’élaboration des politiques publiques (ce dont témoigne la bonne conjonction entre le réseau Gizatea et le service public de l’emploi).

Emaüs Bidasoa, créée en 2003, est portée par la fondation Emaüs qui existe depuis 1980 en Guipuzcoa. Elle est adossée à Emaüs comercio justo, les deux entreprises totalisant 40 salariés, dont 23 en processus d’insertion.
Activités : Emaüs Bidasoa recycle, répare et vend des meubles et du matériel électronique ; Emaüs comercio justo vend des produits du commerce équitable.
Dirigeant rencontré : gérante d’Emaüs Bidasoa (profil thérapeute par le travail).
Relation au marché : se considère dans un marché particulier, qui peut se développer avec beaucoup de sensibilisation auprès de la population, et grâce à une situation économique difficile. Deux catégories d’acheteurs : ceux qui viennent par nécessité, et ceux qui viennent par choix.
Intégration territoriale : intégrée dans un réseau comarcal (Bidasoa), notamment auprès des institutions (Lanbide, communes), et sur des thématiques en relation avec l’environnement (récupération). Participe au réseau spécialisé Gizatea, mais s’estime un peu loin de Bilbao pour participer aux décisions.
Vision de l’innovation : nouvelles formes d’accompagnement pour plus d’efficacité dans le processus d’insertion des personnes, et collaborations entre entreprises d’insertion.
Enjeux : développer les clauses sociales dans les marchés publics, voire mettre en place des marchés réservés aux entreprises d’insertion.

En Pays basque français : des opérateurs isolés

Les dynamiques des quatre rapports institués : une distinction selon les familles

Le RI Achat

Les politiques d’activation de l’emploi relèvent de l’État à travers Pôle Emploi. Le Conseil général, qui se positionne en tant que chef de file de l’action sociale, et gère à ce titre le Revenu de solidarité active (RSA), procure sous certaines conditions l’assurance d’un revenu minimum à ses bénéficiaires. Dans cet ensemble éclaté, la fonction de prescription auprès de l’IAE est assumée par trois structures qui privilégient chacune des catégories spécifiques de publics. Le Conseil général prescrit les bénéficiaires du RSA. La Mission locale, en vertu de sa mission d’accueil et d’accompagnement socioprofessionnel des jeunes âgés de 16 à 25 ans, intervient auprès des publics issus de cette tranche d’âge. Pôle Emploi, qui suit des personnes sans emploi, bénéficiaires ou pas de l’assurance chômage, intervient auprès des demandeurs d’emploi en dehors des deux catégories susmentionnées.

L’insertion par l’activité économique étant définie depuis la loi de 1998 comme un outil majeur des politiques de lutte contre les exclusions, la prescription rassemble les différents intervenants sur des principes communs qui consistent à sortir des logiques d’assistance, à offrir aux personnes en situation d’exclusion la possibilité de bénéficier d’un véritable contrat de travail en milieu productif et d’un retour à un statut social et professionnel. Il convient toutefois de dissocier les cinq familles de l’IAE, car face à cette finalité commune, elles se distinguent par les objectifs poursuivis à court terme, et donc par les logiques de prescription qui leur sont appliquées.

Les ACI accueillent les publics considérés comme étant les plus éloignés de l’emploi, soit les bénéficiaires du RSA sans emploi sur une longue durée et/ou sans qualification professionnelle, et les jeunes sans qualification. Les AI et les ETTI sont des structures qui mettent du personnel à disposition d’employeurs (particuliers ou entreprises) et à ce titre, elles font appel à des personnes moins éloignées de l’emploi et dont les qualifications (parfois faibles) sont considérées comme suffisantes pour pourvoir les besoins des employeurs. Les EI sont considérées comme l’étape préparant immédiatement une sortie vers une entreprise marchande, et elles font appel à des personnes bénéficiant déjà d’une expérience professionnelle, mais dont le parcours a pu connaître une rupture. Les GEIQ présentent ceci de particulier que tous les contrats sont obligatoirement assortis d’une formation par alternance (professionnalisation, apprentissage), et de ce fait l’orientation des candidats tient compte de leur désir de s’inscrire dans un parcours professionnalisant en vue de développer des compétences pour le métier correspondant. Les institutions (la DIRECCTE notamment) mettent l’accent sur la possibilité d’utiliser les différentes familles de SIAE afin d’offrir aux salariés des parcours d’insertion par étapes (commencer par un ACI, pour continuer par une AI ou une ETTI, et terminer par une EI ou un GEIQ, sas final avant l’entreprise ordinaire). Mais la réalité d’implantation et de fonctionnement des SIAE en Pays basque dément cette articulation. D’une part, les territoires ruraux sont dotés uniquement d’ACI, ce qui rend difficile, voire impossible, de telles trajectoires, lorsqu’il s’agit de publics précarisés connaissant des problèmes de mobilité. D’autre part, les activités support des SIAE (entretien des milieux naturels, services aux personnes, blanchisserie, restauration, construction) mobilisent des compétences multiples, et ne facilitent pas la réalisation d’un parcours d’insertion progressif en valorisant les complémentarités entre structures. Face à ce constat, trois ACI s’interrogeaient sur l’opportunité de créer une EI, dans le prolongement de leur activité support.

La fonction de prescription, plutôt éclatée, peut exacerber la concurrence entre SIAE, même si la répartition géographique de ces dernières et certaines de leurs ententes en réduisent la portée. L’identité du prescripteur, et donc celle des publics accueillis dans les SIAE, n’est pas neutre car elle conditionne les montants et les modalités de financement public (cf. infra).

Le RI Salarial

Les postes en insertion sont pourvus pour une durée limitée, ne dépassant pas généralement une période de 24 mois. C’est le cas des CAE/CUI, qui étaient la règle dans les ACI jusqu’en juillet 2014. Cette période de 24 mois peut toutefois faire l’objet d’aménagements, dans le sens d’un raccourcissement si le contrat est interrompu (projet de formation, opportunité d’emploi dans une entreprise marchande, déménagement, etc.), mais aussi plus rarement dans le sens d’une prolongation²³. Les contrats en alternance pour le GEIQ (professionnalisation, apprentissage) relèvent de temporalités qui leur sont propres, mais qui n’excèdent pas 2 ans. Les EI établissent des contrats à durée déterminée d’insertion (CDDI), pour des durées allant de 4 mois à 24 mois.

Les contrats de travail définissent des durées hebdomadaires de travail distinctes : ils comprennent pour les ETTI les dispositions particulières appliquées au travail par intérim ; pour les GEIQ, en vertu de l’alternance sur une base hebdomadaire entre un centre de formation et l’entreprise, le principe généralement appliqué est celui du temps plein lorsque les salariés se trouvent dans l’entreprise ; dans le cas des EI, la durée de travail hebdomadaire peut aller de 20 heures à 35 heures ; les CAE/CUI (contrats qui s’appliquaient dans tous les ACI jusqu’en 2014) présentent des durées contraintes de 26 heures hebdomadaires. Ce caractère contraint était critiqué par certains responsables d’ACI qui déploraient la difficulté à maintenir une dynamique d’accompagnement en raison des rythmes peu soutenus imposés par les 26 heures hebdomadaires.

Dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme des financements de l’IAE, et dans le droit fil des observations soulevées par le rapport de l’Inspection générale des Affaires sociales en 2013, la loi du 05 mars 2014 est venue harmoniser les contrats de travail utilisés dans les SIAE en généralisant le CDDI aux ACI à compter du 1^er juillet 2014. Elle marque la volonté d’un début d’harmonisation des contrats de travail entre structures, tout en s’inscrivant dans le scénario de maintien des différences de statut présenté dans le rapport de l’Inspection générale des Affaires sociales de 2013. Contrairement à la Communauté autonome basque, les conditions salariales ne sont pas régies par les dispositions s’appliquant au secteur de rattachement de l’activité support. Il n’est pas possible non plus d’interrompre les contrats d’insertion pour des raisons de mauvaises performances économiques des SIAE.

L’engagement contractuel qui lie les SIAE et leurs prescripteurs publics, est à distinguer selon les SIAE, et selon les obligations imposées par les prescripteurs et autres acteurs publics. Le Conseil général délivre par exemple des aides financières supplémentaires aux postes en insertion dans les EI, pour une sortie en contrat à durée indéterminée. Les modalités d’intervention financières du Conseil général qui privilégient les bénéficiaires du RSA pénalisent le recrutement de certaines catégories de publics comme les jeunes de moins de 25 ans n’ayant jamais travaillé, pour des raisons de calcul financier par les SIAE.

Les ACI ont souhaité ne pas choisir les salariés recrutés en fonction d’objectifs de productivité (les ACI du Pays basque sont repérés pour porter ce combat au sein du CACI 64), et ils ont tenu ce cap pendant longtemps. Mais plusieurs dirigeants rencontrés reconnaissent sélectionner aujourd’hui les salariés en insertion, afin d’améliorer les performances productives de leurs structures et d’atteindre les équilibres financiers nécessaires à leur survie économique.

La DIRECCTE voudrait que l’on embauche des gens plus près de l’employabilité aujourd’hui. C’est une façon élégante de dire : vos chiffres sont ce qu’ils sont, essayez de les améliorer en recrutant des gens plus faciles.
(Gérant d’ACI, Urt, le 19/03/2012)

Ce constat peut traduire un glissement des ACI dans le sens d’une banalisation marchande. En ce qui concerne les profils des dirigeants, seuls le GEIQ et les deux EI les plus récemment créées relèvent de parcours (production, commercial) qui les distinguent des travailleurs sociaux. Les autres SIAE (à l’exception toutefois d’un ACI) sont dirigées par des travailleurs sociaux, qui dans certains cas ont dû se former au management après leur prise de fonction. Le profil des professionnels de l’IAE en Pays basque français est marqué par une polarité sociale, comme en témoigne la représentante de la DIRECCTE en charge de l’instruction des dossiers d’homologation. Elle voit en effet se présenter des porteurs de projets, anciens accompagnateurs socioprofessionnels ou travailleurs sociaux. Elle met en cause la viabilité de certains de ces projets, en raison d’une maîtrise incomplète de leurs volets économique et financier, qu’elle impute directement aux compétences insuffisantes de leurs promoteurs en matière d’économie et de gestion.

Le RI Financement

Les ressources publiques

Les financements publics bénéficiant aux SIAE se répartissent entre l’État, le Conseil régional et le Conseil général, en fonction d’objets distincts (investissement, accompagnement technique, accompagnement socioprofessionnel, etc.), mais aussi de publics spécifiques, rejoignant en cela les logiques de prescription différenciées. En raison de cet éclatement des interventions financières, et de la nature parfois discrétionnaire des financements octroyés, les partenaires publics ne dégagent pas une enveloppe publique globale affectée au secteur. On peut néanmoins préciser, pour chacun des acteurs publics, l’objet, les conditions et les modalités des financements.

L’État contribue au financement des postes d’accompagnement socioprofessionnel et des emplois dits « aidés », pour les contrats en insertion de nature spécifique (CAE/CUI), dont le coût est majoritairement subventionné. Il intervient aussi à travers une aide différente des précédentes dans ses modalités, puisqu’elle correspond à une enveloppe départementale gérée de manière discrétionnaire par la DIRECCTE, le Fonds départemental pour l’insertion (FDI²⁴). Son utilisation peut aussi bien viser une aide au démarrage, qu’un investissement immatériel ou matériel en vue de diversifier et de développer l’activité des SIAE.

La mise en place des CDDI pour les ACI mettant fin aux contrats dits « aidés » à compter de juillet 2014, se traduit par le même niveau d’exonération des charges sociales patronales que pour les CAE/CUI. De même les ACI bénéficieront d’une « aide au poste d’insertion » en remplacement à la fois des contrats « aidés » et de l’aide à l’accompagnement socioprofessionnel. Notons aussi qu’une partie des fonds de l’État sont abondés par l’Europe, à travers le Fonds social européen (FSE).

Le Conseil régional intervient à différents niveaux : les aides aux investissements matériels (bâtiment, équipements productifs) ; la réalisation d’études (positionnement, études de marché, etc.) réalisées à la création des SIAE ou en phase de développement.

Le Conseil général des Pyrénées-Atlantiques accompagne les SIAE par l’aide au financement des postes d’encadrement technique, et le financement d’un poste de conseiller emploi-formation, en fonction du nombre de bénéficiaires de RSA salariés au sein des ACI. Il apporte des aides complémentaires pour financer des postes en insertion, dès lors qu’ils correspondent à des bénéficiaires du RSA. Il octroie aussi une aide aux postes d’insertion dans les EI, mais de manière conditionnelle pour une sortie en contrat à durée indéterminée, avec période d’essai validée. Enfin il peut aussi intervenir par des subventions d’équilibre exceptionnelles auprès des ACI, attribuées de manière discrétionnaire.

Des conventions CIVIS (Contrats d’insertion dans la vie sociale) peuvent être conclues entre la Mission locale et les SIAE pour l’embauche de jeunes de moins de 26 ans, et se traduire par des aides aux postes pourvus auprès de ces publics.

Il faudrait rajouter à ces différentes interventions le Dispositif local d’accompagnement (DLA) non spécifique à l’IAE, mais qui bénéficie tout particulièrement aux SIAE de statut associatif. Financé par l’État, la Caisse des dépôts et consignations et le Fonds social européen, le DLA relève d’une gestion départementalisée. Il peut être mobilisé pour renforcer la professionnalisation des associations, à travers le maintien et le développement des emplois. Il finance des diagnostics, des études de marché, réalisés par des consultants, et permet ainsi d’accompagner les associations dans leur maturation, leur croissance ou lorsqu’elles rencontrent des difficultés particulières (développement commercial, management, gouvernance interne, etc.).

Globalement, on constate que les modalités de financement varient en fonction des familles de l’IAE. Les ACI sont les SIAE les plus aidées dans leur fonctionnement (hors budget d’investissement), puisque la somme des contributions publiques atteint approximativement 70 % de leurs ressources. À l’opposé, on peut détacher les EI pour lesquelles les contributions publiques se situent en moyenne à hauteur de 30 % de leur budget de fonctionnement. Les GEIQ sont encore moins aidés par la puissance publique, mais il faudrait dans ce cas tenir compte de la nature spécifique des contrats de travail (contrats de professionnalisation ou d’apprentissage) qui font intervenir les financements des OPCA, ce qui situe la part globalement subventionnée des contrats à un niveau supérieur aux ETTI et aux AI qui ne bénéficient pas de ces fonds de formation professionnelle.

Si dans le principe, les trois financeurs publics essaient d’articuler leurs interventions afin d’offrir une cohérence aux SIAE, la réalité indique plutôt des pratiques incrémentales, souvent liées aux capacités budgétaires des uns et des autres. La DIRECCTE souligne la difficulté à obtenir une dotation départementale pour le FDI permettant de couvrir l’étendue des besoins. Certaines SIAE savent qu’il est préférable d’adresser des demandes (aides à l’investissement ou à l’innovation) en début d’année pour obtenir une réponse positive. La représentante de la DIRECCTE déplorait début 2012 le faible taux de couverture départementale en EI (notamment pour le Pays basque), et dans le même temps indiquait qu’un frein serait probablement porté à leur création, en raison de difficultés financières.

J’espère qu’il n’y aura pas de coupe sombre dans l’IAE, car plus le contexte économique devient difficile, plus ce type de dispositif est déterminant. Ce serait bien si on pouvait arrêter d’exister, comme le disent les Enfoirés, mais ces dispositifs ont besoin de se développer … Ce n’est pas la tendance nationale.
(Chargée de mission de la DIRECCTE, Pau, le 26/01/2012)

Les entreprises auraient des possibilités de se développer, mais il manque de crédits. On le voit bien car même s’il y a des porteurs de projet intéressants, notamment des EI, la DIRECCTE est obligée de choisir. L’IAE n’arrive pas à grandir et à changer d’échelle.
(Directrice du GARIE, Pessac, le 01/02/2012)

Le principe des conventions pluriannuelles d’objectifs liant en théorie le niveau d’intervention financière à des performances de résultats d’insertion est redouté par les SIAE qui craignent qu’il ne préfigure un mécanisme d’ajustement des aides publiques dans le sens de leur réduction. Localement, la DIRECCTE se défend de vouloir l’appliquer, sauf si des directives nationales devaient l’y contraindre. La forte opposition du Conseil général à cette possibilité traduit son engagement auprès de l’IAE, autour d’une motivation qui consiste à en faire un secteur facilitant le déploiement de réponses socioprofessionnelles pour les bénéficiaires du RSA.

Ne pas perdre de vue pour les ACI le projet d’utilité sociale qui est d’accueillir des publics très en difficulté. On ne sait pas si demain les financements de la DIRECCTE vont être liés aux résultats. Le modèle économique très difficile des ACI risque d’être remis en cause demain. Il y a un gros enjeu sur la fragilisation du modèle économique pour les EI aussi. L’État nous inquiète.
(Chargée de mission du Conseil général, Pau, le 27/01/2012)

Ici, le Conseil général ne valorise pas, comme le gouvernement régional de la Communauté autonome basque, la différence de coût public entre la prise en charge globale d’un bénéficiaire du RSA et le coût qu’il représente lorsqu’il est recruté par une SIAE, mais plutôt la capacité des SIAE à offrir des alternatives aux bénéficiaires du RSA. L’éclatement des ressources publiques et leur affectation selon des critères multiples font écho au rapport sur le financement de l’insertion par l’activité économique, établi conjointement par l’Inspection générale des Finances (IGF), et l’Inspection générale des Affaires sociales (IGAS) en janvier 2013. Parmi les propositions relatives aux modalités de financement public de l’IAE, figurait une aide au poste qui remplacerait l’ensemble des aides de l’État actuellement mobilisées²⁵, mais selon un principe de modulation devant tenir compte de la qualité de l’accompagnement fourni, et des performances en termes de retour à l’emploi des salariés en insertion. On peut souligner au passage, que le principe de l’aide au poste se rapprocherait de la formule en vigueur en Communauté autonome basque, si ce n’est que cette dernière, accordée de manière forfaitaire, n’est pas conditionnée par les performances des résultats atteints.

Les ressources dédiées

Aquitaine Active, affiliée au réseau France Active²⁶, mobilise à la fois des capacités d’ingénierie et des outils financiers pour favoriser la création, la pérennisation et le développement des entreprises solidaires et des associations d’utilité sociale, telles les SIAE. Aquitaine Active est soutenue financièrement par le Conseil régional d’Aquitaine, mais aussi par le Conseil général des Pyrénées-Atlantiques. Elle peut dispenser des prêts, ou des avances responsables, souvent en concertation avec des banques qui ont également développé un secteur de services aux structures de l’Économie sociale et solidaire. Son intervention financière est fréquemment liée à un accompagnement en ingénierie financière, de telle sorte que certaines SIAE (et notamment les ACI) l’associent régulièrement à leur table de négociation avec les acteurs publics. Aquitaine Active participe également au CDIAE.

Notons enfin l’existence de différentes fondations privées parfois liées à des grands groupes industriels d’envergure nationale, et sollicitées surtout par les ACI pour des appuis ponctuels (aide à l’investissement matériel, renforcement de fonds de roulement). Elles contribuent à préserver des équilibres extrêmement fragiles, notamment lors d’exercices commercialement difficiles, mais aussi à compléter les plans de financement pour la réalisation de certains investissements.

Le RI Commercial

Les activités support

La diversité des activités support se traduit par une multiplicité de modes d’organisation pour développer la fonction commerciale. Le cas spécifique des ACI doit être souligné. Les dispositions qui les régissent précisent que 30 % uniquement des ressources des ACI doivent provenir du secteur marchand, et que parmi ces ressources marchandes, seul le tiers doit résulter de marchés privés. Ceci renvoie de fait ces SIAE à une quasi-obligation de développer des marchés à caractère public, d’où la nature des activités support choisies qui en facilitent l’accès. L’engagement des acteurs publics ne se limite donc pas uniquement aux subventions octroyées. C’est pour cette raison que la clause d’insertion sociale a fait l’objet d’une attention particulière, notamment de la part du Conseil général des Pyrénées-Atlantiques qui en défend l’intérêt ou en assure la promotion, tant auprès de ses services que des autres collectivités du territoire. La clause d’insertion sociale, introduite dans le Code des Marchés publics, relève de trois modes d’application possibles.

L’article 14, adopté dès 2001, précise les conditions d’exécution des marchés, avec la possibilité de destiner par clause contractuelle une partie des heures de travail générées à des personnes rencontrant des difficultés graves d’insertion sociale et professionnelle. L’article 53, adopté en 2005, précise les conditions d’attribution des marchés, avec la possibilité pour le commanditaire de retenir parmi les critères d’attribution d’un marché public « les performances en matière professionnelle des publics en difficulté ». Les articles 28 et 30, adoptés en 2006, évoquent des marchés de services de qualification et d’insertion professionnelle, selon des procédures adaptées, avec des modalités de passation librement fixées par le pouvoir adjudicateur ; en revanche, ils restent conformes au principe selon lequel la mise en concurrence ne peut connaître d’exception. Les SIAE préfèrent l’utilisation de l’article 30, qui leur permet de se positionner directement dans un champ concurrentiel restreint. Les ACI qui interviennent sur le même créneau (environnement) font l’objet d’une entente à des fins de non-concurrence en se répartissant leurs territoires d’intervention, par exemple.

Plusieurs marchés ont pu être attribués aux ACI grâce à cette clause d’insertion sociale, considérée par les SIAE comme insuffisamment activée. Certains ACI du Pays basque essaient en outre de développer des partenariats avec des donneurs d’ordre (Réseaux ferrés de France, EDF) pour des prestations régulières. La fonction commerciale, longtemps sous-estimée par les ACI, fait rarement l’objet d’une compétence technique particulière (elle est le plus fréquemment assumée par le directeur de la SIAE), même si elle est considérée aujourd’hui comme déterminante pour la survie des structures.

Parler d’un commercial autrefois dans une structure de l’IAE faisait monter au plafond… aujourd’hui, toutes les structures ont compris.
(Gérant d’EI/AI, Anglet, le 23/02/2012)

Certains ACI se heurtent à des questions de choix commerciaux, du fait de l’orientation imposée par leur activité support. C’est le cas d’un ACI qui a dû fermer un atelier couture, au constat d’un marché insuffisant, bien que la nature de l’activité support fût justifiée par sa capacité à favoriser des habiletés sociales et culturelles (mise en relation avec le monde de la scène et du spectacle) pour des publics féminins précarisés.

La prestation d’insertion socioprofessionnelle

La montée en légitimation de l’IAE reposera de plus en plus sur la capacité du secteur à mettre en emploi, si l’on se réfère aux observations et propositions du rapport IGAS, en écho à la circulaire ministérielle de 2008. Cette dernière fixe pour l’IAE le principe des conventions pluriannuelles d’objectifs. Elle a modifié les modalités de conventionnement des SIAE par l’État dans une logique de performance, fondée sur la fixation d’objectifs de sorties vers l’emploi. Selon cette circulaire, les SIAE disposent de quatre années afin d’atteindre des objectifs de sorties réussies. Le taux de 60 % de sorties positives est fixé, parmi lesquels 25 % d’emplois durables (contrats de plus de 6 mois), les 35 % restants pouvant correspondre à des contrats de travail pour des durées plus courtes dans une entreprise ordinaire ou une autre SIAE, une inscription dans un cursus de formation diplômante ou qualifiante. Un dialogue de gestion est ainsi instauré afin d’apprécier annuellement auprès de chacune des SIAE les performances atteintes. La directive nationale précise que l’atteinte de ces objectifs déterminera ensuite le montant des aides publiques. Mais cette conditionnalité n’est pas appliquée dans les Pyrénées-Atlantiques.

La DIRECCTE, dans son dialogue de gestion, est beaucoup plus vigilante sur des objectifs qualitatifs (formalisation de l’accueil des salariés dans les SIAE, modalités d’accompagnement, préparation à la sortie, etc.) que quantitatifs. Si la modulation des aides de l’État en fonction des résultats atteints devait être entérinée, ces positions pourraient être revues. Ceci soulève la question des critères d’évaluation du travail d’accompagnement, et de la nécessité de s’appuyer sur des indicateurs quantitatifs et qualitatifs. L’atteinte de ces objectifs relève à la fois d’une démarche collective et de performances individuelles. Sur le plan collectif, on peut souligner d’une part l’initiative institutionnelle autour de Pôle Emploi en charge de l’animation du comité technique d’animation. Cette instance informelle pourrait être comprise comme une forme de réponse des prescripteurs, aux orientations données par la circulaire de 2008 sur les objectifs de sorties positives vers l’emploi. Plutôt que de faire peser cette obligation directement et individuellement sur les SIAE, la démarche menée par le comité faciliterait une appréhension territoriale de l’objectif général de sortie positive par des mises en emploi. Cela à partir d’une bonne identification des publics prescrits, d’une orientation ajustée aux besoins et capacités d’accueil des SIAE, et d’un suivi qui permette à ces dernières de faire état de leurs difficultés.

Les SIAE réagissent ensuite de différentes manières. Les trois ACI historiquement liés et globalement orientés vers la même activité support (entretien des espaces naturels) ont souhaité se présenter ensemble face à la DIRECCTE lors des premiers dialogues de gestion afin de défendre collectivement leurs résultats. Ils se sont dotés d’un conseiller emploi-formation à temps partagé, qui prospecte auprès des entreprises. Cette expérience les conduit à exprimer une grande difficulté de reconnaissance des aptitudes acquises durant les parcours en insertion. Comme en Communauté autonome basque, les partenariats noués en amont avec les entreprises ordinaires sont plus motivés par la nature de l’activité et des intérêts commerciaux, que par le partage d’une problématique d’insertion socioprofessionnelle. Elles peuvent en arriver à faire reposer leur légitimité sur leur fonction d’employeur, en raison du nombre de personnes qu’elles occupent, et ceci indépendamment de leur mission d’accompagnement vers l’emploi durable, seraient-elles presque tentées de dire.

Nous sommes aussi un acteur du développement local car nous représentons le second employeur dans le canton. En tant qu’employeurs, nous sommes force de proposition.
(Gérant d’ACI, Saint-Jean-Pied-de-Port, le 21/02/2012)

Ce constat vient à l’endroit précis où se situe la critique, parfois entre pairs au sein des SIAE, pointant du doigt des parcours en boucle qui voient les mêmes personnes revenir vers les mêmes structures. De telles trajectoires signifient un échec dans la capacité à conclure la prestation d’insertion professionnelle, et le risque d’alimenter le discrédit vis-à-vis du dispositif dans sa globalité, perçu alors comme un système dont il faudrait entretenir les rouages, au prétexte de sa propre survie.

Dans le cas du GEIQ, la question se pose différemment et à un autre niveau. Les statistiques nationales font état de 70 % de réussite en termes d’insertion professionnelle à l’issue des contrats en alternance, et de 80 % de réussite pour les qualifications et diplômes correspondants²⁷. La responsable du GEIQ Propreté confirme ces tendances, mais souligne que sa principale difficulté est de pouvoir vendre des contrats en alternance aux entreprises adhérentes. La concurrence est celle de l’emploi direct dans les entreprises, et ce d’autant plus que certains employeurs ne perçoivent pas nécessairement le besoin de qualification pour des agents relevant du premier échelon. Pour cette responsable, la formation facilite une remise en confiance des personnes afin de les rendre plus opérationnelles dans l’entreprise qui les accueille. On se situe ici dans une logique de légitimation de l’IAE qui consiste à offrir des outils pour lever les freins à l’emploi. Cette vision risque de renforcer les représentations selon lesquelles la difficulté d’accéder à un emploi marchand relève d’abord de blocages individuels, plus que d’une capacité du secteur marchand à accompagner la mise en emploi, en prenant le risque, parfois élevé, d’y accueillir des personnes peu préparées et insuffisamment adaptées au fonctionnement de l’entreprise.

Les interdépendances entre acteurs : une action publique éclatée

Les communautés sectorielles

Il n’existe aucune structure fédérant l’ensemble de l’IAE, tant en Pays basque français que pour le département des Pyrénées-Atlantiques. Les affiliations qui prévalent privilégient des rattachements par famille, autour de réseaux nationaux dont la plupart sont ensuite déclinés régionalement. Les ACI adhèrent à l’association nationale chantiers-école. Les EI, de même que les ETTI, sont rattachées au Comité national des entreprises d’insertion (CNEI), qui se décline régionalement en Union régionale des entreprises d’insertion (UREI). Les AI quant à elles relèvent d’un réseau spécifique, l’Union nationale des associations intermédiaires (UNAI). Les GEIQ sont fédérés par le Comité national de coordination et d’évaluation des Groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (CNCE-GEIQ) qui se décline régionalement en CRCE-GEIQ²⁸. Il faut rajouter la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (FNARS), née en 1956 et qui regroupe des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), des centres d’accueil d’urgence, des services de relogement, etc. Les SIAE qui doivent leur existence à ces structures (à l’image de l’un des ACI du Pays basque) peuvent adhérer à la FNARS.

À l’échelle de la région Aquitaine, quatre des cinq familles représentant l’IAE (hormis le CRCE-GEIQ) se sont regroupées pour constituer le Groupement aquitain des réseaux de l’insertion par l’activité économique (GARIE). Créé en 2004, dans le prolongement d’un projet européen, le GARIE s’est doté de compétences spécifiques, en recrutant les moyens humains des réseaux régionaux dont il est l’émanation. Sa création fut fortement appuyée par le Conseil régional d’Aquitaine qui cherchait à regrouper les familles de l’IAE, au constat d’un manque de synergie et du coût élevé du fonctionnement de réseaux parallèles. Le GARIE est l’interlocuteur des acteurs publics tels l’État (Préfecture de région) et le Conseil régional d’Aquitaine. Il participe également à différents CDIAE (Comité départemental de l’IAE), arène représentative des communautés sectorielles de l’IAE (cf. infra). Il exerce une fonction d’appui, individuel ou collectif, auprès des SIAE. Il propose des actions collectives, notamment en matière de formation, visant les personnels d’encadrement et d’accompagnement. Il est composé de membres issus des différents réseaux régionaux qu’il a supplantés, et non pas directement des SIAE. Il est financé notamment par le Conseil régional et deux Conseils généraux (dont celui des Pyrénées-Atlantiques).

À l’échelle départementale, seuls les ACI ont réussi à se regrouper au sein d’un collectif, le CACI 64. Ce collectif existe depuis 1991, et son évolution retrace bien celle des ACI dans le département. Il était composé de trois structures à son origine, dont le point commun était une activité support centrée sur l’environnement. Onze ACI du département en font partie aujourd’hui, dont tous les ACI du Pays Basque. Il dispense une forme de soutien aux ACI, favorisant les échanges de pratiques. Il constitue aussi une instance de régulation, à la fois sur des questions de périmètre géographique d’intervention, ou de tarification. Participant au CDIAE, il est l’interlocuteur reconnu par les acteurs publics, avec lesquels il peut négocier certaines des modalités de financement des ACI (taux d’encadrement, par exemple). Il a pris une part active aux discussions nationales du SYNESI, en 2010 et 2011, pour l’adoption d’une nouvelle convention collective ayant pour effets de formaliser des fiches de poste et une grille indiciaire déterminant la politique salariale des ACI. L’entente entre trois ACI du Pays basque (les plus anciens) peut se vérifier également au travers de leur rapprochement afin de mutualiser des postes (accompagnement socioprofessionnel, conseiller emploi formation, et même une infirmière de santé publique).

À l’échelon du Pays basque français, les treize SIAE ne disposent d’aucune représentation spécifique et coopèrent faiblement. Seules les logiques intra-résiliaires (ACI) ont pu favoriser des rapprochements et le partage de compétences. Leur attachement à des affiliations nationales et régionales historiquement datées illustre une forte dépendance au sentier, et traduit une difficulté des SIAE à partager une identité commune, confirmant les enjeux posés par le CNIAE en 2007. À cette absence de structuration de l’ensemble de l’IAE à l’échelle des Pyrénées-Atlantiques et du Pays basque, le GARIE pourrait offrir une réponse à l’échelon régional. Mais il doit encore gagner une légitimité auprès des SIAE du territoire, car il reste perçu comme une entité un peu lointaine, créée par des interlocuteurs régionaux, avec une connaissance plus approfondie des SIAE du département de la Gironde que celles des Pyrénées-Atlantiques.

Une instance locale rassemble collectivement les SIAE et leurs interlocuteurs publics. Il s’agit du Comité départemental de l’IAE (CDIAE), établi réglementairement par l’État, qui se compose des services de l’État (DIRECCTE), du Conseil régional, du Conseil général, des syndicats d’employeurs et de salariés, d’Aquitaine Active, du GARIE, du CACI 64, des EI, AI et ETTI. C’est à son niveau que les agréments sont accordés (pour de nouvelles SIAE), que les modalités de financement sont discutées. L’instance est pilotée par la représentante des services de l’État. De l’avis des participants, les syndicats d’employeurs et de salariés y prennent une part peu active. L’État, dans sa fonction d’animation du CDIAE, maîtrise également l’instruction des dossiers de candidature de porteurs de projet, ce qui peut générer quelques frustrations auprès des autres partenaires publics.

Les réseaux extra-sectoriels

Les acteurs institutionnels du social

Le GARIE et le CACI 64 ne participent pas aux instances locales où sont débattues des questions de portée territoriale. Le GARIE a participé aux réflexions ayant permis de définir le Plan départemental d’insertion (PDI) pour le département de la Gironde (schéma porté par la collectivité départementale), mais non pas dans les Pyrénées-Atlantiques²⁹. Les SIAE sont toutes en relation avec l’ensemble des acteurs institutionnels intervenant en matière d’action sociale : les services du Conseil général, mais aussi les services sociaux des communes ou intercommunalités à travers les Centres communaux et intercommunaux d’action sociale. L’institutionnalisation du travail social les conduit également à travailler en collaboration avec des acteurs spécialisés sur des problématiques sociales précises, ou auprès de publics particuliers : organismes de formation professionnelle, organismes spécialisés dans le logement, Mission Locale. Mais ce travail en réseau relève de l’action au quotidien des accompagnateurs socioprofessionnels des SIAE, et non pas d’une contribution à des réflexions territoriales sur des problématiques sociales génériques.

Il n’est pas anodin de constater que la seule entité présente et repérée au niveau du Conseil de développement du Pays basque est le CHRS qui a créé postérieurement une SIAE (ACI). Elle est repérée en raison de sa spécificité CHRS, au titre des populations en difficulté qu’elle y accueille, plus que pour la SIAE, ou les problématiques propres à une IAE peu visible à l’échelle du Pays basque. Le CACI 64 et le GARIE ne participent pas aux travaux du Conseil de développement du Pays Basque, par manque de moyens humains afin de dégager la disponibilité voulue pour le CACI 64, et probablement par manque de légitimité à cette échelle pour le GARIE.

L’économie ordinaire et les dynamiques de développement économique

Dans le champ économique, malgré la présence de syndicats d’employeurs et de salariés au sein du CDIAE, les articulations sont faibles avec le monde économique, en dehors de situations circonstanciées, comme par exemple des chantiers publics mobilisant la clause d’insertion sociale (article 14 notamment) et faisant intervenir des entreprises privées. Le PLIE (Plan local pour l’insertion et l’emploi) conduit dans l’agglomération bayonnaise depuis 2004 a pu favoriser des liens entre entreprises privées et personnes en insertion, en associant parfois des SIAE. Son organisation permet un suivi personnalisé des publics prescrits avec un référent unique. Il garantit aux entreprises un suivi de la personne en emploi durant six mois. Les entreprises mobilisées pour des contrats de travail ou des stages relèvent surtout des réseaux personnels développés par les chargées de mission du PLIE. La question récurrente d’un partenariat structuré avec les entreprises peine à franchir un nouveau seuil.

L’antenne locale de la fondation FACE (cf. Deuxième partie), dont les administrateurs sont notamment composés de grands groupes engagés à divers titres dans la responsabilité sociale des entreprises, et qui bénéficie aussi du soutien financier du Conseil général, œuvre à ces rapprochements. Un système de parrainage de demandeurs d’emploi est proposé, par exemple. L’IAE en Pays basque français s’est développée selon des voies parallèles à celles des acteurs historiques qui ont fait émerger un questionnement sur l’économie et tracé les premiers sillons de l’ESS. Le référentiel des acteurs de l’IAE privilégie une focale sociale portée sur des catégories de public, plutôt qu’une mobilisation territoriale au nom d’une communauté de destin. Ainsi les acteurs qui font vivre l’IAE se sont-ils situés jusqu’à ce jour en marge des dynamiques portées par Hemen ou Herrikoa (cf. Chapitre 4).

L’atavisme civique gagné par les mondes marchand et industriel

La répulsion marchande des ACI à l’épreuve d’un civisme questionné

L’hétérogénéité de l’IAE n’autorise pas une lecture homogène et unique du secteur, ni en France ni en Pays basque français. Le discours est beaucoup plus économique au sein des GEIQ et des EI que dans les ACI, par exemple. Au sein de ces derniers, la circulaire ministérielle de 2008 a suscité beaucoup d’inquiétudes, relatives à une possibilité d’assujettissement des aides publiques aux performances de mise en emploi. La souplesse locale des modalités d’exécution laisse entrevoir des marges de manœuvre pour la puissance publique, elle-même tiraillée entre des positions pas toujours concordantes (entre la DIRECCTE et le Conseil général par exemple, mais aussi entre le niveau central de l’État et son administration déconcentrée). Les ACI doivent pour l’essentiel leur existence à des travailleurs sociaux (en Pays basque français comme ailleurs en France). De ce fait, leur vision de l’insertion révèle encore souvent des tensions entre une perspective économique (assimilée à une intégration dans le secteur marchand pur) et une approche sociale privilégiant l’acquisition de compétences et de capabilités (Sen, 1980). Historiquement, les marchés des ACI étaient plutôt positionnés sur des créneaux dédiés (environnement notamment). Certains dirigeants de ces ACI défendent le principe d’un choix à l’origine les écartant du secteur marchand, afin d’éviter d’entrer en concurrence avec des entreprises privées, au risque de mettre en difficulté certaines d’entre elles, ce qui serait venu contredire leur fonction réparatrice. Ils tiennent moins cette position aujourd’hui, car des entreprises privées interviennent sur ces créneaux un temps réservés.

On est des extra-terrestres dans le secteur marchand. On est frileux, on regarde l’entreprise ordinaire comme un autre monde et vice-versa. Il y a quelque chose à faire au niveau du tuilage ou du tutorat qui ne se fait pas en réalité, par manque de temps et de maturité des ACI.
(Gérant d’ACI, Urt, le 19/03/2012)

ADELI, ACI, créée en 1992 par des travailleurs sociaux intervenant auprès de jeunes, de publics en situation de handicap, de bénéficiaires du RMI. Elle emploie 40 personnes en insertion, et s’appuie sur 10 personnes pour la gestion, l’encadrement technique et l’accompagnement socioprofessionnel.
Activités : ADELI intervient en matière d’environnement, à travers la gestion d’espaces naturels sensibles, l’entretien de falaises maritimes, ou le tri des déchets dans des points d’apport volontaire.
Dirigeant rencontré : directeur (profil gestionnaire des milieux naturels).
Relation au marché : ADELI travaille essentiellement avec les collectivités locales, et souhaiterait intervenir dans le cadre de marchés d’insertion socioprofessionnelle. Elle refuse la sous-traitance pour ne pas devenir une entreprise d’intérim ordinaire. Elle ne souhaite pas être dans le champ concurrentiel pour ne pas déstabiliser les entreprises ordinaires, et ne pas rentrer dans une logique de capitalisme effréné.
Intégration territoriale : ADELI se définit comme un acteur du développement local (50 fournisseurs). Elle est intégrée au CACI, à l’échelon départemental. Elle est connue des municipalités. Elle voudrait renforcer son lien avec les entreprises ordinaires grâce au conseiller emploi-formation mutualisé avec 2 autres ACI.
Vision de l’innovation : introduction de techniques de génie végétal non appliquées dans le territoire.
Enjeux : renforcer la reconnaissance du rôle social de la structure par les élus, et développer les passerelles entre ACI, entreprises d’insertion et entreprises classiques.

Finalement, la manière dont les ACI se saisissaient de leur mission, encouragés en cela par leurs interlocuteurs publics, révèle une forte propension à privilégier l’intérêt général et le prix que la société doit consentir à payer pour compenser la faiblesse d’une économie non intégrative.

Les ACI restent du niveau du militantisme. C’est presque un sacerdoce, c’est vraiment une démarche militante, mais comment arrive-t-on à la dépasser pour atteindre un objectif de rentabilité ?
(Chargée de mission du Conseil général, Pau, le 27/01/2012)

Pour moi, il n’y a pas de crise économique dans les ACI, mais plutôt une crise identitaire. Les associations se sont créées sur un terreau militant et elles deviennent le bras armé des collectivités, de l’État, du CG. Des associations prestataires qui peuvent perdre leur âme. On pourrait comparer notre situation avec celle des associations de protection de l’environnement.
(Responsable du CACI, Urt, le 24/06/2013)

La cité industrielle pour un dépassement de l’épreuve

Si la cité civique prévaut chez les ACI, elle a été rattrapée par la cité industrielle, comme le révèle l’attention portée à la qualité des produits et services mis en marché. L’activité support n’est plus considérée comme un prétexte légitimé par sa capacité à faciliter des parcours d’insertion. Le terme « prétexte » fut un temps utilisé par certains gérants d’ACI, arguant que le premier intérêt de l’activité support était de faciliter un parcours d’insertion. La fonction productive de l’activité était considérée comme secondaire, au regard de la finalité première d’insertion, dont l’élément de mesure reposait surtout sur l’acquisition de capabilités sociales. Aujourd’hui, les ACI reconnaissent que le choix de l’activité support n’est pas neutre, en termes d’image renvoyée auprès des donneurs d’ordre (publics ou privés), de compétences techniques (voire commerciales) à mobiliser, d’investissements productifs (bâtiments, machines) à réaliser. Ils constatent également que la nature de l’activité support est signifiante pour les salariés en matière d’acquisition de compétences techniques, transférables ensuite sur le marché de l’emploi. Un système de reconnaissance des compétences professionnelles acquises par les salariés en insertion, récemment mis en place dans les Pyrénées-Atlantiques avec l’appui de la DIRECCTE, révèle cette évolution. Il s’agit de reconnaître les compétences techniques des salariés au terme de leur parcours au sein des ACI. Un jury composé de professionnels (issus du secteur marchand) peut ainsi valider par un certificat d’aptitudes professionnelles des compétences reconnues. Cette disposition fortement appuyée par la DIRECCTE rencontre un bon écho auprès des ACI qui y voient une légitimation supplémentaire de leurs efforts en faveur de l’employment. On peut y lire également une forme de réponse aux dispositions de la circulaire de 2008 sur les obligations de sorties positives vers l’emploi. À défaut de pouvoir atteindre les valeurs cibles, les différents partenaires peuvent justifier la mise en œuvre de moyens ayant produit tout de même des résultats de nature à favoriser la mise en emploi ultérieure des publics en insertion.

Atherbea est un ACI créé en 2007, qui emploie 22 personnes en insertion. L’Atelier chantier d’insertion ne constitue que l’une des activités de cette association spécialisée dans le champ de la précarité en Pays basque (centre d’hébergement et de réinsertion sociale, centre d’accueil de demandeurs d’asile, points d’accueil jour, gestion du 115 et du service intégré d’accueil et d’orientation, etc.).
Activités : elle intervient dans la gestion des espaces verts, et le travail du bois (bacs à compost, lombri-composteurs). Elle a déposé une marque et un modèle pour ces ouvrages en bois.
Dirigeant rencontré : administrateur de l’association et fondateur de l’atelier (profil enseignant, militant citoyen, politique et syndical).
Relation au marché : Souhait des administrateurs de travailler avec des collectivités et non pas pour des particuliers. Capacité à s’insérer dans des marchés publics (communes, Département, Région, Syndicat de gestion des déchets, ERDF, etc.).
Intégration territoriale : visibilité donnée par l’association support, experte sur les questions de précarité en Pays Basque. Répertoire d’actions qui associe des interventions professionnelles et le militantisme de bénévoles.
Vision de l’innovation : développer de nouvelles activités en relation avec les préoccupations environnementales, la gestion des déchets, et l’économie circulaire.
Enjeux : sensibiliser les élus aux problématiques d’insertion professionnelle des personnes éloignées de l’emploi, et mobiliser des jeunes compétents qui ont l’esprit d’entreprise et veulent donner du sens à leur activité.

Finalement, les acteurs des ACI se retrouvent entre cités civique et industrielle, et moins mobilisés par la cité marchande. Car même si la perspective de l’équilibre financier occupe les esprits, les ACI savent que leurs partenaires publics ne les « lâcheront » pas, comme ils ont pu le prouver à l’occasion d’exercices très déficitaires au terme desquels des subventions exceptionnelles d’équilibre ont pu être concédées. Dans le même temps, plusieurs ACI reconnaissent engager des réflexions dans le but d’orienter une partie de leurs activités dans de nouvelles directions, vers des marchés moins concurrentiels que ceux auxquels ils sont exposés aujourd’hui. C’est dans ce cadre, aidé en cela par le Conseil général des Pyrénées-Atlantiques, que l’un d’entre eux a créé une nouvelle activité de géo-localisation.

Lagun est un ACI créé en 1993 en milieu rural, qui emploie plus de 30 personnes en insertion, et dispose d’une équipe de 8 salariés (dont un accompagnateur socioprofessionnel partagé avec ADELI et un autre ACI).
Activités : atelier environnement (entretien d’espaces verts, chantiers rivière, entretien de points d’apport volontaire de déchets) ; atelier couture pendant 9 ans pour employer une main-d’œuvre féminine, fermé ensuite par manque de rentabilité.
Dirigeant rencontré : directeur (profil gestionnaire d’entreprise).
Relation au marché : concurrence rencontrée avec les entreprises privées, d’où une segmentation des marchés pour un partage des prestations (entretien pour Lagun, génie végétal pour entreprises privées). Possibilité d’échapper à la concurrence par le développement de marchés d’insertion avec les collectivités, ou des marchés de niche (géo-localisation par exemple).
Intégration territoriale : acteur du développement local, bien intégré dans le paysage du canton. Forte implication au sein du CACI (Collectif départemental des ACI) pour développer une réflexion et des positions communes.
Vision de l’innovation : se situer en tant que précurseur sur des chantiers techniques (entretien des rivières) lorsque les privés n’étaient pas encore positionnés.
Enjeux : ne pas céder à la pression qui consiste à privilégier l’activité à l’accompagnement, et dans le même temps montrer que les ACI se professionnalisent (enjeu national et non pas local).

En ce qui concerne les EI et le GEIQ, leur pleine insertion dans le secteur marchand les rapproche davantage d’un discours entrepreneurial classique, y compris dans leur appréhension des publics en insertion, voire des circuits sociaux institutionnels.

Je n’ai pas envie de focaliser sur un réseau insertion car l’objectif est de mettre les personnes sur le marché de l’emploi et le réseau doit se construire avec les entreprises qui vont embaucher nos futurs salariés. Je pense que certains se servent du social pour faire du commerce, et moi je veux rester autonome par rapport à ça. Il y a beaucoup de serrage de main dans le réseau social, et je n’ai pas envie de rentrer dedans. Je ne veux pas trop communiquer sur le côté insertion. On est une entreprise, une SARL.
(Gérante d’une nouvelle EI, Arbonne, le 16/03/2012)

Le GEIQ exprime une forme de contribution civique de la part des entreprises qui le constituent, par la possibilité offerte aux salariés en insertion de réaliser leur parcours dans différentes entreprises du groupement, afin de découvrir des réalités d’entreprises distinctes et de pouvoir éventuellement choisir l’une d’entre elles (ou à l’inverse de pouvoir être choisis par l’un des employeurs). La vision renvoyée par les discours des acteurs reflète finalement une difficulté réelle à appréhender des logiques sociales et économiques de manière intégrée. Le domaine du social reste encore un champ à part, jusque dans les évolutions économiques vers lesquelles les logiques institutionnelles le poussent. Le marché a gagné l’IAE, mais selon une acception où la dimension de marché « réservé » prévaut (à travers la mobilisation de la clause d’insertion sociale).

Depuis 2006, il y a les marchés d’insertion sociale et professionnelle avec l’article 30. On est passé d’une ère où le Conseil général attribuait des subventions à celle où il accorde des chantiers, et maintenant des chantiers de services d’insertion. Ces marchés sont un peu décriés aujourd’hui, car si au départ ils ont été promus sans pub, ni mise en concurrence, l’État (Bercy) est revenu en arrière. Les services des marchés des collectivités fonctionnent de la même manière avec pub et mise en concurrence.
(Gérant d’ACI, Urt, le 19/03/2012)

Le risque pour les ACI est finalement d’isoler la sphère sociale dans un secteur à part, y compris dans ses prolongements économiques, risque accru en raison de la faiblesse des réseaux extra-sectoriels de l’IAE (à travers les entreprises dites ordinaires et leurs représentants institutionnels comme les chambres consulaires, par exemple).

Je sens un truc très culturel en France : pour accéder à toute la société, il faut de la culture, du social, comme s’il y avait des préalables. Ça a contribué à la dichotomie entre le travail social et le monde de l’économie. Parfois, il y a maintien du public dans des conditions sociales. L’IAE n’est pas intégrée dans les réflexions du Conseil de développement, car elle est très liée aux politiques publiques. L’IAE est perçue comme un champ à part, appartenant à la sphère du social, et non pas comme une filière.
(Directeur adjoint du Conseil de développement du Pays basque, Bayonne, le 07/02/2012)

La diversité des modes d’approche du secteur marchand et des niveaux d’intervention publique, couplée à une faible articulation des dispositifs d’insertion (ACI/AI/ETTI/EI/GEIQ), conduit à identifier deux mondes en Pays basque français : celui des ACI, vivant une mise en tension entre cités civique et industrielle (voire marchande), et celui des autres familles de l’IAE davantage marquées par les cités industrielle et marchande, sans que pour autant le registre civique n’ait disparu de leurs registres de justification, ni de leurs répertoires d’actions.

Horizons est une association qui se définit comme un ensemblier car elle rassemble une association intermédiaire et une entreprise d’insertion. L’association intermédiaire met à disposition d’employeurs près de 250 personnes/mois, et l’entreprise d’insertion emploie 5 personnes en insertion. L’association a aussi créé un centre de formation. Une équipe de 8 personnes encadre, accompagne et développe l’activité de cet ensemblier.
Activités : les activités développées par l’association intermédiaire touchent les services à la personne : ménage, entretien, hôtellerie. L’entreprise d’insertion a une activité de blanchisserie industrielle.
Dirigeant rencontré : directeur (profil cadre du travail social).
Relation au marché : réflexion interne sur de nouvelles activités pour répondre aux besoins du marché, en se tournant de plus en plus vers des donneurs d’ordre privés. Très forte sollicitation de la part du secteur hôtelier.
Intégration territoriale : participation au réseau aquitain de l’IAE (GARIE) mais déplore l’insuffisance d’une réflexion partagée localement entre tous les acteurs de l’IAE, pour construire des logiques de parcours.
Vision de l’innovation : former dans de nouvelles compétences (artisanat d’entretien, par exemple, pour répondre aux besoins de personnes âgées qui ont du mal à trouver des artisans disponibles).
Enjeux : se rapprocher du monde de l’entreprise ordinaire, et changer le regard de l’environnement sur les publics en insertion.

Les formes de gouvernance qui en résultent, à la fois très tutélaires et sur un monde marchand, n’accordent qu’une place restreinte à l’initiative locale à des moments clés, comme l’éclosion ou le développement des structures. La création des SIAE relève de dispositifs publics encadrés, et parfois contingentés en raison des disponibilités financières limitées. Pour se lancer dans l’aventure de la création d’une SIAE, mieux vaut relever du sérail des travailleurs sociaux afin de maîtriser les arcanes des circuits publics, au risque de ne pas disposer nécessairement de toutes les compétences requises. Perçue comme une juxtaposition de dispositifs publics, l’IAE en Pays basque français reste en marge du développement local, en raison de l’éclatement de ses communautés sectorielles et de l’entre soi de ses réseaux extra-sectoriels. De ce fait, la liberté d’entreprendre est bridée en matière de création de structures nouvelles. Ceci n’empêche pas paradoxalement plusieurs dirigeants de SIAE de revendiquer, au nom d’un impératif de justification proche de la cité industrielle, leur capacité d’innovation. Elle s’exprime alors sur le registre technique, mais en respectant une éthique de la non-concurrence avec le secteur marchand, et pour un marché considéré comme vertueux (préoccupations environnementales, réemploi, etc.).

Conclusion

L’ordre institutionnel met en évidence deux systèmes territoriaux extrêmement différenciés entre la Communauté autonome basque et le Pays basque français.

En termes d’organisation fonctionnelle, une vision intégrée prévaut dans la Communauté autonome basque, tant au niveau des institutions publiques que des SIAE. Si la concentration des compétences au niveau de l’action publique résulte d’une conjonction favorable des équilibres politiques entre l’échelon national et le niveau régional, celle exprimée par les SIAE traduit le caractère récent d’organisations ancrées dès leur genèse dans l’ESS, et soucieuses de se rassembler pour exister. Même si sa dimension résiliaire lui offre une bonne visibilité, tant au plan institutionnel que des SIAE, l’IAE en Communauté autonome basque reste marginale en termes d’emplois. Ce faible poids relatif est encore plus marqué dans la province du Guipuzcoa, où les quelques entités promotrices à caractère social se sont moins engagées dans la logique entrepreneuriale que leurs consœurs localisées dans la province voisine de Biscaye.

Le Pays basque français offre un système très diffracté, révélant la multiplicité des niveaux de compétences pour l’action publique, ainsi que la profondeur historique de chemins militants (path dependence) qui ont produit des réseaux associatifs aux logiques parallèles et spécifiques. La faible visibilité est ici bien réelle, parfois même entre les cinq familles de l’IAE qui se connaissent peu et pour lesquelles l’absence de réseau partagé contribue à renforcer l’effet de cloisonnement. Par symétrie avec la province du Guipuzcoa, le Pays basque français offre proportionnellement moins de SIAE et moins d’emplois dans l’IAE que le reste du département des Pyrénées-Atlantiques. L’influence des différentes variables qui contribuent à cette diversité peut être décryptée en nous référant à nos hypothèses de départ.

Du point de vue du processus d’européanisation et de la diffusion de modèles par le benchmarking

L’orientation marchande qui semblait s’imposer en termes de gouvernance au sein de l’IAE dans l’espace européen se vérifie, bien qu’elle ait besoin d’être nuancée. Les acteurs de la Communauté autonome basque ont rejoint assez facilement les orientations managériales impulsées par la stratégie de Lisbonne en 2000, ce dont témoigne un référentiel très influencé par la performance marchande et commerciale des SIAE, exprimé par l’acteur public principal en charge du secteur (Lanbide) et assumé par les SIAE. Cette orientation marchande est historiquement moins prégnante en Pays basque français, et elle a même été combattue au sein des ACI. Ces derniers se retrouvent proches des recommandations européennes d’inclusion active, et des préconisations à l’enseigne des acteurs publics afin de favoriser les marchés de services à des fins d’insertion socioprofessionnelle. Des acteurs publics tels le Conseil général se situent dans cette perspective, en essayant de développer des marchés publics d’insertion.

Les dispositions managériales des dirigeants des SIAE en Communauté autonome basque, souvent partagées par les travailleurs sociaux des entités promotrices auxquelles ils sont rattachés, témoignent également en faveur de cette culture marchande. Elles peuvent alors les conduire vers le chemin de l’innovation, selon une acception purement schumpétérienne, au croisement de nouveaux produits ou services, grâce à des coopérations avec l’univers de la recherche ou des partenariats avec des entreprises ordinaires. Elles rejoignent celles rencontrées dans les deux familles les plus en prise avec les logiques marchandes en Pays basque français, soit les EI et les GEIQ. La culture du résultat en est amplifiée, générant craintes et stratégies d’adaptation. L’État français qui a conditionné à terme les financements publics à l’atteinte d’objectifs quantitatifs d’insertion dans l’emploi marchand, en est l’arbitre ultime.

Mais l’avènement en Communauté autonome basque de l’association Gizatea, réseau associatif qui fédère les SIAE en véritable communauté sectorielle, a facilité la mise en débat de la dimension qualitative du processus d’insertion, au sein des SIAE d’abord, puis plus largement sur la place publique. Ceci lui vaut de rejoindre ainsi les débats portés de longue date en France et en Pays basque français, mais dans une perspective moins fragmentée que celle qui consiste à dissocier les conditions de réalisation du processus, de sa participation à des logiques marchandes. La relative difficulté à envisager une telle conjonction en Pays basque français s’observe au niveau des ACI essentiellement, en raison de leur spécialisation auprès des publics considérés comme les plus éloignés de l’emploi, et d’une culture d’entreprise construite par des travailleurs sociaux qui constituent le vivier de leurs ressources humaines.

Du point de vue de l’évolution conjointe des régimes d’État providence et des processus de régionalisation et de décentralisation

La dimension partenariale de l’évolution de l’État providence (plus marquée dans le territoire historique du Guipuzcoa selon des auteurs comme Arrieta et Etxezarreta, 2012) pourrait apparaître ici à travers l’enrôlement de l’ESS pour relever certains défis (comme l’émergence d’un « marché social » grâce à la conscience citoyenne des consommateurs) et contribuer à la résolution de problématiques sociales (comme l’accès à l’emploi de populations qui en sont éloignées). La communauté sectorielle de l’IAE, matérialisée par son réseau associatif Gizatea fortement encastré dans les réseaux régionaux de l’ESS, y prend sa part en apparaissant ainsi dans les différents lieux animés par des acteurs publics, arènes régionales et locales de mise en débat des problématiques sociales.

L’apparition historique de l’IAE en France correspond à une forme de réponse publique à la question du chômage, relayée ou même précédée par le monde associatif. Le Pays basque français en conserve la trace, dans le sens où apparaît toujours une dimension très fortement tutélaire de l’action publique en matière d’IAE, peu partenariale, et surtout pas du tout imbriquée dans une ESS, peu organisée et encore peu visible en tant que telle à cette échelle (cf. Chapitre 4).

La logique intégrative prévalant en Communauté autonome basque conduit à l’identification de communautés sectorielles rassemblées autour de deux acteurs (le service public pour l’emploi Lanbide et le réseau associatif Gizatea), témoignant d’une forte proximité, jusque dans leur capacité à faire évoluer ensemble un secteur marqué par un ordre industriel et des logiques marchandes. Ici le modèle de l’ordre institutionnel de Jullien et Smith démontre, y compris à un échelon régional, la capacité à peser dans l’évolution juridique, réglementaire et normative d’un secteur d’activité.

En Pays basque français au contraire, les communautés sectorielles font apparaître un éclatement, tant de la part des acteurs publics que des SIAE. Ces dernières, à la fois peu nombreuses et non organisées collectivement, sont de ce fait davantage soumises à l’empreinte tutélaire, matérialisée ici par le croisement des interventions de l’État et du Conseil général.

Du point de vue de l’entente des acteurs locaux, au nom de valeurs qui facilitent des alliances et des compromis pour des formes de gouvernance partenariale

Les réseaux extra-sectoriels de l’IAE dans le cas de la Communauté autonome basque font intervenir deux catégories d’acteurs : ceux à forte polarité sociale, regroupant institutions et ONG, d’une part ; ceux de l’Économie sociale et solidaire d’autre part. À travers ces derniers, l’IAE marque ici très fortement son appartenance à une famille dont elle revendique les combats, les réseaux et les valeurs. Par contre, dans le cas du Pays basque français, les réseaux extra-sectoriels sont essentiellement institutionnels (acteurs publics de l’action sociale), contribuant ainsi à une visibilité difficile, et peut-être au sentiment que l’IAE relève d’abord (et exclusivement ?) de l’initiative publique.

Dans les deux cas, les réseaux extra-sectoriels de l’IAE révèlent la même difficulté à créer des liens avec l’économie dite ordinaire (à travers leurs représentants comme les Chambres consulaires, mais aussi les syndicats ou organisations professionnelles). La liberté d’entreprendre, possible référentiel partagé, ne figure pas au rang des valeurs communes, en raison de l’encadrement juridique qui borde l’IAE, même si ce constat mérite d’être nuancé dans le cas de la Communauté autonome basque, Mais même ici, les valeurs associées à la cité civique (recherche d’une économie intégrative), portées sur l’étendard des communautés sectorielles de l’IAE, ne sont pas nécessairement partagées par les représentants de l’économie ordinaire, rendant les rapprochements difficiles.

Dans les deux cas également, il semble difficile aux deux modèles territoriaux d’associer plus étroitement le monde politique non spécialisé sur les questions d’insertion (voire les technostructures des collectivités correspondantes). Le cas du Guipuzcoa met toutefois en évidence le rôle des agences de développement dans la création des SIAE, voire dans une forme d’intermédiation entre les besoins de l’économie marchande et la ressource humaine, même faiblement qualifiée. La sociologie pragmatique de Boltanski et Thévenot aide à repérer des figures en tension à l’intérieur même de chacun des modèles territoriaux.

Pour les deux modèles territoriaux (et avec bien des nuances en leur sein) les registres industriel, en priorité, et marchand, dans une moindre mesure, dominent, mais ils sont talonnés par des perspectives civiques, qui pourraient représenter des figures de compromis, soit inscrites dans l’héritage égalitariste transmis par un État providence à la visée universaliste (Pays basque français), soit en tant que produit d’une réflexion sur une forme d’économie plus intégrative particulièrement prégnante au sein de l’ESS (Communauté autonome basque).

Il en résulte que la capacité à faire advenir des communautés sectorielles partageant un socle commun de valeurs et d’intérêts joue un rôle déterminant dans l’intégration de l’IAE au sein de sa matrice territoriale. Plus les communautés sectorielles sont représentatives et soudées, à l’image de la Communauté autonome basque, plus il leur est facile de faire prévaloir leurs propres intérêts et ceux des populations qu’elles touchent.

Notes

1. Dispositif insuffisamment centré sur les publics les plus en difficulté.
2. Données du Registre des Entreprises d’Insertion du gouvernement basque (12/11/2012) communiquées par Gizatea.
3. 8, soit 15 % du total de la Communauté autonome basque.
4. Ratio population Guipuzcoa/Communauté autonome basque : 23 %, source : Eustat 2012.
5. Population active du Guipuzcoa : 62,8 % ; Population active de la Communauté autonome basque : 62,6 %, source : Eustat 2012.
6. Taux de chômage du Guipuzcoa : 9 % ; Taux de chômage de la Communauté autonome basque : 12,1 %, source : Eustat 2012.
7. Source : DARES, n° 63, octobre 2013.
8. Source : GARIE 2013.
9. GEIQ interprofessionnel couvrant des secteurs aussi variés que l’industrie, le commerce ou les services.
10. Ceci vaut pour les empresas de inserción, étant donné qu’elles peuvent accueillir des salariés de statut ordinaire sur des postes identiques à ceux proposés aux salariés en insertion.
11. Avec les limites des outils statistiques existants, étant donné que le suivi des salariés qui terminent leur processus d’insertion au sein de la SIAE ne relève pas des mêmes temporalités. Certaines SIAE se contentent d’un suivi en fin de contrat d’insertion, et d’autres engagent un suivi sur du plus long terme. Or, le critère d’insertion par l’emploi ne peut être appréhendé uniquement au moment de la sortie de la SIAE, comme le souligne le rapport de l’Inspection Générale des Affaires Sociales pour l’IAE en France.
12. 16 445 173 euros, selon les informations communiquées à la FAEDEI. Source : Memoria social 2012 – FAEDEI.
13. Soit 8 952 262 euros de contributions publiques pour la Communauté autonome basque, et 2 988 068 euros pour la Catalogne. Source : Memoria social 2012 – FAEDEI.
14. Source : Memoria social 2011 – Gizatea.
15. Toutes les données qui suivent sont extraites du rapport annuel de Gizatea.
16. Sources : Memoria social 2011, Gizatea, et Memoria social 2012, FAEDEI.
17. Et notamment quatre d’entre elles (Caritas, Sartu, Agiantza, Peñascal) qui constituaient des interlocuteurs reconnus de longue date par le gouvernement régional en tant qu’entités à vocation philanthropique et assistancielle.
18. RIPESS.
19. ENSIE.
20. KONFEKOOP.
21. Gezki (Institut de Droit coopératif et d’Économie sociale, de l’Université du Pays basque).
22. On peut prolonger la comparaison, en mettant en évidence la forte acceptation sociale des personnes en situation de handicap par le choix éponyme du nom du réseau des centros especiales de empleo (Gureak/Les nôtres, en basque). Gizatea par contre résulte d’une contraction entre Gizarte (société) et atea (porte).
23. Notamment pour les personnes handicapées ou âgées de plus de 50 ans.
24. Le FDI est affecté régionalement, et fait ensuite l’objet d’une répartition départementalisée en fonction des projets et des besoins exprimés par chacune des antennes départementales de la DIRECCTE. La représentante de la DIRECCTE 64 regrettait le caractère non fongible des dotations départementales.
25. Les auteurs du rapport considèrent que 90 % des aides de l’État reposent sur des montants forfaitaires qui ne tiennent pas compte de la qualité du travail d’accompagnement des structures, ni des résultats obtenus.
26. France Active est soutenue par la Caisse des dépôts et consignations, l’État, les collectivités territoriales, les banques et le Fonds social européen, mais aussi par l’épargne salariale solidaire et des centaines d’actionnaires, de souscripteurs et de donateurs.
27. Rapport IGAS 2014-061R, 2014.
28. Plusieurs de ces structures ont évolué postérieurement aux entretiens, comme le CNCE GEIQ devenu fédération française des GEIQ en octobre 2014, ou le CNEI devenu Fédération des entreprises d’insertion la même année.
29. En 2014, le Conseil général des Pyrénées-Atlantiques envisage la réalisation d’un nouveau schéma départemental d’insertion.